II GSK 1488/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Ś. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1040/20 w sprawie ze sprzeciwu M. Ś. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji nowego zjazdu publicznego w pasie drogi powiatowej postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 17 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Bd 1040/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), odrzucił sprzeciw M. Ś. (dalej zwanego "Wnoszącym sprzeciw") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z [...] września 2020 r., którą uchylono w całości decyzję Zarządu Dróg Powiatowych w [...] (działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu w [...]) z [...] lipca 2020 r. (którą odmówiono D. S.A. wydania decyzji zezwalającej na lokalizację nowego zjazdu publicznego w pasie drogi powiatowej nr 2220C ul. [...] w miejscowości [...]) oraz sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto WSA zwrócił Wnoszącemu sprzeciw uiszczony wpis sądowy od sprzeciwu. WSA uznał, że sprzeciw podlegał odrzuceniu jako niedopuszczalny, ponieważ został wniesiony przez osobę w sposób oczywisty do tego nielegitymowaną w rozumieniu art. 64a ppsa. W ocenie WSA, według art. 64a ppsa legitymację do wniesienia sprzeciwu ma "strona", ale w tym przypadku rozumiana nie jako strona postępowania sądowego, ale wyjątkowo jako strona postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją kasacyjną. Z kolei katalog stron tego postępowania będzie zależeć od regulacji mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a więc np. art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej zwanej "kpa") oraz art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.). WSA stwierdził, że sprzeciw w trybie art. 64a ppsa może wnieść każdy podmiot, który spełnia kryterium strony w danym postępowaniu administracyjnym ze względu na jego przedmiot (z reguły: ma interes prawny). Sprzeciw może zatem wnieść formalnie rozumiana strona postępowania administracyjnego, a więc osoba z kręgu podmiotów, które brały bądź ewentualnie formalnie powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym. WSA zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 64b § 1 ppsa odpowiednie zastosowanie znajduje art. 50 § 1 i 2 ppsa, który określa krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, wskazując m.in., że takim uprawnionym jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Zatem wnoszący sprzeciw, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 ppsa, musi mieć w złożeniu sprzeciwu interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Sprzeciw może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej". Zdaniem WSA, z przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika, aby przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej służył innym podmiotom niż właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi publicznej. W postępowaniu tym nie ma natomiast miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości - podmioty te mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. WSA stwierdził, że stanowisko to zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2014 r. (sygn. akt I OSK 1738/12) i jest ono ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając to na uwadze, WSA uznał, że organ I instancji w sposób nieuprawniony przyznał status stron niniejszego postępowania Wnoszącemu sprzeciw i A. Ś. Jednakże to, że taki status przyznał organ I instancji nie oznacza, że osoby te stają się stroną postępowania. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, że Wnoszący sprzeciw jest właścicielem działki znajdującej się w zasięgu lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, a zatem nie można go uznać za stronę niniejszego postępowania w sprawie sprzeciwu od decyzji. Wnoszący sprzeciw złożył skargę kasacyjną od postanowienia WSA. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych. Wnoszący sprzeciw zarzucił WSA naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 151a § 2 ppsa, a w konsekwencji jego niezastosowanie, przyjmującą że w przypadku braku interesu prawnego po stronie wnoszącego sprzeciw powinno nastąpić odrzucenie sprzeciwu, nie zaś jego oddalenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA dokonał merytorycznej oceny wniesionego sprzeciwu i musiał dokonać oceny istnienia interesu prawnego po stronie wnoszącego sprzeciw. Oznacza to, że merytorycznie wszczął postępowanie w sprawie sprzeciwu i powinien dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia przyjmującego formę wyroku oddalającego wniesiony sprzeciw, nie zaś postanowienia o jego odrzuceniu. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że dopiero formalna poprawność skarżonego rozstrzygnięcia pozwoli na podniesienie merytorycznych zarzutów związanych z istnieniem interesu prawnego po stronie Wnoszącego sprzeciw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Autor skargi kasacyjnej - stosownie do treści art. 176 § 2 ppsa - wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu sprzeciwu, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ppsa, które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 ppsa i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 ppsa, to jest naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i/lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odniesienie się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić pewnymi uwagami ogólnymi dotyczącymi pożądanego sposobu formułowania zarzutów w skardze kasacyjnej, co ma doniosłe znaczenie ze względu na przyjęty w polskim prawie model kasacyjnej kontroli wyroków sądów administracyjnych I instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego wyznacza zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przepisów prawa materialnego lub procesowego są rzeczywiście uzasadnione. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej decyduje o granicach kontroli, wskazując które normy, jego zdaniem, zostały wyrokiem naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności, nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z tych przyczyn prawidłowe określenie zarzutów w skardze kasacyjnej wymaga powołania w petitum skargi przepisów prawa, którym według strony uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, nie decyduje bowiem każde uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, wynikającym z art. 176 ppsa obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Mimo, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w doktrynie, zgodnie z którym "podstawy skargi kasacyjnej" należy rozumieć jako "określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku" (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s 49-50). Istotą skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego powinno być zatem zwalczanie określonych argumentów sądu I instancji, tym bardziej że postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyjnej w jej całokształcie, lecz jego celem jest kontrola instancyjna stanowiska sądu I instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5584/16 – treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, bowiem nie w pełni odpowiada ona powyższym wymogom, a w zniwelowaniu deficytów przy formułowaniu zarzutu nie pomaga również niezwykle lakoniczne jej uzasadnienie. Skarżący kasacyjnie zarzucił WSA dokonanie błędnej wykładni art. 151a § 2 ppsa, która miała skutkować niezastosowaniem tego przepisu. Podkreślenia zatem wymaga, że prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia prawa przez dokonanie błędnej wykładni określonego przepisu powinien jednoznacznie wskazywać, na czym - zdaniem strony – polegał błąd sądu administracyjnego w ustaleniu treści normy wynikającej z określonego przepisu; następnie strona powinna wskazać, jak – jej zdaniem – tę normę należy rozumieć. Zgodnie z art. 151a § 2 ppsa w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Przepis ten określa zatem sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku uznania, że sprzeciw od decyzji nie jest zasadny. W zaskarżonym postanowieniu WSA w żadnym miejscu uzasadnienia nie dokonał wykładni tego przepisu. Wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej, nie można uznać za błędną wykładni, której sąd w ogóle nie dokonał. Omawiany zarzut nie mógł zostać uwzględniony również w zakresie, w jakim zarzuca niezastosowanie art. 151a § 2 ppsa. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że stwierdzenie braku interesu prawnego po stronie wnoszącego sprzeciw powinno skutkować oddaleniem sprzeciwu na podstawie tego przepisu, a nie odrzuceniem sprzeciwu. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 64b § 1 ppsa do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie, wskazane odesłanie pozwala na odpowiednie zastosowanie również przepisów dotyczących legitymacji skargowej, w tym przede wszystkim art. 50 § 1 ppsa. Z przepisu tego wynika m.in., że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w doktrynie o orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że skarga wniesiona prze podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, komentarz do art. 50 ppsa [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, s. 348, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2019, a także powołane tam orzecznictwo: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2004 r., sygn. akt OZ 399/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 42; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 439/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2011 r., sygn. akt OSK 227/11). Wobec tego brak interesu prawnego do wniesienia skargi/sprzeciwu od decyzji może skutkować - w zależności od sytuacji - oddaleniem bądź odrzuceniem skargi/sprzeciwu od decyzji. W zaskarżonym postanowieniu WSA przyjął, że w okolicznościach tej sprawy uprawnione i konieczne było odrzucenie sprzeciwu od decyzji, ponieważ brak legitymacji po stronie Wnoszącego sprzeciw jest oczywisty. W uzasadnieniu postanowienia WSA szeroko uzasadnił powyższe stanowisko, w szczególności powołując się na określone przepisy prawa materialnego oraz orzecznictwo, w świetle których w sprawach takich, jak niniejsza, Wnoszący sprzeciw nie może być stroną postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie ma legitymacji do złożenia sprzeciwu od decyzji. W skardze kasacyjnej w ogóle nie odniesiono się do argumentów WSA podniesionych w powyższym zakresie. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał zatem, że wydanie przez WSA jednego z możliwych w świetle przepisów rozstrzygnięć w przypadku stwierdzenia braku legitymacji do wniesienia sprzeciwu od decyzji - było nieprawidłowe. Do skutecznego podważenia legalności zaskarżonego postanowienia nie może natomiast prowadzić samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, że w przypadku braku legitymacji do wniesienia sprzeciwu należy wydać wyrok oddalający sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ppsa, skoro - jak wskazano wyżej - reakcją sądu administracyjnego na brak legitymacji po stronie wnoszącego sprzeciw może być (w zależności od przypadku) bądź oddalenie sprzeciwu, bądź jego odrzucenie. Podkreślenia przy tym wymaga, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano argumentów, które przemawiałyby za stanowiskiem, że w okolicznościach tej sprawy ewentualny brak legitymacji skargowej nie był oczywisty i powinien zostać oceniony w wyroku oddalającym sprzeciw. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił również, dlaczego zarzucone naruszenie przepisu postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. PG