II GSK 1698/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1451/10 w sprawie ze skargi "M. S. K. Spółka z o.o." w S. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie informacji dotyczącej ponownej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę; 2. zasądza od "M. S. K. Spółka z o.o." w S. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1451/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. K. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej zwana jako: PARP) z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], w przedmiocie informacji dotyczącej ponownej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę PARP do ponownego rozpatrzenia w zakresie przeprowadzenia ponownej oceny merytorycznej wniosku skarżącej o dofinansowanie. Sąd uwzględnił następujący stan faktyczny. W dniu 31 lipca 2008 r. M. S. K. Sp. z o.o. w S. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu o nr [...]. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. [...] poinformowała wnioskodawcę o pozytywnej ocenie wniosku. Wniosek został oceniony na 70 pkt, lecz z uwagi na wyczerpanie środków finansowych w budżecie programu – zdaniem Agencji – podpisanie umowy o wsparcie nie jest niemożliwe. Pismem z dnia 16 styczna 2009 r. Spółka złożyła protest, kwestionując ocenę złożonego wniosku o dofinansowanie. W wyniku rozpatrzenia protestu Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości pismem z dnia 13 lutego 2009 r. [...] poinformowała skarżącą o uznaniu protestu za zasadny w zakresie kryterium pozytywny wpływ na polityki UE wymienione w art. 16 i 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006: politykę równości szans. Jednocześnie uznano protest za niezasadny w odniesieniu do pozostałych kryteriów. Do pisma załączone było pouczenie o tym, iż nie przysługuje już stronie żaden środek odwoławczy przewidziany w art. 30 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227 poz. 1658 ze zm.). W dniu 23 lutego 2009 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, w związku z uznaniem protestu za częściowo bezzasadny. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego pismem z dnia 24 marca 2009 r. poinformowało skarżącą o uznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za zasadny i skierowaniu wniosku w tym zakresie do ponownej oceny Komisji Konkursowej. Po dokonaniu ponownej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pismem z dnia 7 maja 2009 r. PARP poinformowała Spółkę o przyznaniu projektowi 74 punktów, jednakże z uwagi na wyczerpanie środków finansowych oraz nieuzyskanie minimalnej liczby punktów kwalifikujących do podpisania umowy (75 pkt) uznano za niemożliwe podpisanie umowy o dofinansowanie. Na powyższe pismo M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc ją za pośrednictwem Ministra Rozwoju Regionalnego. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego domagał się jej odrzucenia, uznając, iż sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 2 października 2009 r. o sygn. akt V SA/Wa 931/09 odrzucił skargę w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, podnosząc, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, iż z treści obowiązującego w dacie ogłoszenia konkursu art. 37 u.z.p.p.r. wynika, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1097/09 powyższe orzeczenie WSA uchylił i stwierdził, że organem, którego działanie zaskarżono była PARP. Stosownie zatem do treści art. 32 p.p.s.a. była stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem na skutek błędu strony skarżącej, niedostrzeżonego przez Sąd I instancji, stroną postępowania w tej sprawie był Minister Rozwoju Regionalnego. To za pośrednictwem tego Ministra została wniesiona skarga do Sądu I instancji. To ten organ udzielił odpowiedzi na skargę, otrzymał postanowienie o odrzuceniu skargi i wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym PARP, której działanie zaskarżono, na żadnym etapie tego postępowania nie była powiadomiona o toczącym się postępowaniu. Rozpoznając ponownie skargę Sąd I instancji stwierdził, iż jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Sądu, ocena projektu skarżącej została dokonana w sposób naruszający prawo, gdyż ponowna kontrola dokonana przez ekspertów była "w części iluzoryczna", albowiem z porównania ocen komisji konkursowej oraz ich uzasadnień, co do niektórych kryteriów, które wyrażone zostały w pismach PARP z dnia 12 grudnia 2008 r. (pismo sprzed wniesienia protestu), oraz z dnia 7 maja 2009 r. (pismo po wniesieniu protestu) wynikało, iż były one niemal identyczne. Dokonując oceny powtórnej, organ nie odniósł się do argumentów skarżącego, a ewentualne przyznanie tylko jednego punktu przesądzałoby o tym, iż wniosek skarżącej uzyskałby w sumie taką ilość punktów (75 pkt), która uzasadniałaby podpisanie ze skarżącą umowy o dofinansowanie. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w Warszawie zaskarżyła w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: – art. 30 ust. 6 i art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 oraz z 2007 r. Nr 140, poz. 984), w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia konkursu, w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz.U. Nr 216, poz. 1370), poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy wniosek o dofinansowanie został złożony przez skarżącego w odpowiedzi na ogłoszony przez PARP w dniu 24 kwietnia 2008 r. konkurs na składanie wniosków do Działania 4.4. Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (POIG), a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 listopada 200 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten nie mógł być zastosowany w sprawie; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające stronę przeciwną informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. W wyroku brak jest bowiem odniesienia się (przedstawienia oceny) do przedstawionego w odpowiedzi na skargę stanowiska strony przeciwnej, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd nie wskazał w wyroku również dlaczego w sprawie ma zastosowanie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Sąd zaniechał tym samym wskazania w sposób wyczerpujący i pełny przesłanek, które przemawiały za wydaniem wyroku o tej treści, co uniemożliwia dokonanie oceny legalności przyjętego przez Sąd w zaskarżonym wyroku stanowiska; c) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie nie miały zastosowania przepisy dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego; d) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1–8 i § 3, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd kontroli zgodności z prawem działań PARP i w rezultacie nieuprawnione przyjęcie, że skarga na rozstrzygnięcie PARP z dnia 7 maja 2009 r. nr [...] jest dopuszczania i podlega kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego; e) art. 190 zd. 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1097/09, wynika obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy ocena prawna wyrażona w tym postanowieniu dotyczyła wyłącznie ustalenia stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż kasator trafnie zarzuca, iż Sąd I instancji na podstawie art. 190 p.p.s.a. był związany zaleceniami zawartymi w postanowieniu NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1097/09 tylko w zakresie ustalenia stron postępowania, a nie w zakresie obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wynika to jednoznacznie z treści uzasadnienia orzeczenia NSA, który stwierdził, iż (...) wziął pod uwagę treść art. 271 pkt 2 p.p.s.a. i uznał, że skoro pozbawienie strony możności działania stanowi przesłankę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem, to stwierdzenie tej przesłanki w postępowaniu zainicjowanym skargą kasacyjną obliguje Sąd II instancji do uznania nieważności postępowania z powodu pozbawienia strony możliwości obrony swych praw (...)". Na uwzględnienie zasługują także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd I instancji wadliwie bowiem ocenił, iż sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego i w konsekwencji nie odrzucił skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wskazać bowiem należy, iż w dacie ogłoszenia konkursu, w ramach którego strona skarżąca złożyła przedmiotowy wniosek o dofinansowanie projektu w ramach działania 4.4. Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007–2013 (POIG), art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowił, iż do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Możliwość wniesienia skargi w rozważanym przedmiocie do wojewódzkiego sądu administracyjnego została wprowadzona ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz.U. Nr 216, poz. 1370), nowelizującą m.in. art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz włączającą do procedury ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych kontrolę sądów administracyjnych, jednak na szczególnych zasadach, wynikających z odrębności tematyki, właściwych dla tej jednej, konkretnej dziedziny. Równocześnie w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z dnia 7 listopada 2008 r. ustawodawca określił, że zawarte w niej regulacje (dotyczące zmiany ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) nie mają zastosowania do konkursów ogłoszonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. konkursów ogłoszonych przed 20 grudnia 2008 r.), zaś postępowanie odwoławcze toczy się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ukazania się ogłoszenia o rozpoczęciu konkursu. W związku z tym, strona skarżąca zgłosiła swój projekt w ramach konkursu ogłoszonego w kwietniu 2008 r., skarga wniesiona przez stronę nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, gdyż możliwość ta została w sposób wyraźny przez ustawodawcę wyłączona. W procesie wykładni prawa obowiązuje zasada clara non sunt interpretanda, w myśl której jasno sformułowane przepisy nie wymagają interpretacji. Skoro zatem ustawodawca w art. 14 ustawy zmieniającej wyraźnie określił, że w odniesieniu do konkursu ogłoszonego przed dniem wejścia w życie tej ustawy postępowanie odwoławcze powinno toczyć się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ogłoszenia i rozpoczęcia konkursu, to w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w pierwotnym brzmieniu (sprzed nowelizacji) i wobec tego złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie było możliwe (zob. postanowienia NSA: z dnia 9 grudnia 2009 r. o sygn. akt II GSK 1014/09 i z dnia 10 czerwca 2010 r. o sygn. akt II GSK 561/10). W sytuacji gdy przepis prawa wyraźnie stanowi, do jakich stanów faktycznych należy stosować przepisy ustawy w starym bądź nowym brzmieniu, nie należy przeprowadzać jego wykładni w sposób sprzeczny z jego literalnym brzmieniem. Uwaga ta dotyczy również pierwotnego brzmienia art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wyłączającego stosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. o sygn. akt II GSK 999/09). Co do przepisu, którego brzmienie wyraźnie wyłącza stosowanie określonych norm, nie można uciekać się też do stosowania wykładni systemowej, czy celowościowej ani nadać mu treści normatywnej sprzecznej z brzmieniem literalnym. Tylko ubocznie zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt K 32/07, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzył postępowanie z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadane zgodności art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 7 listopada 2008 r.) z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP ze względu na zbędność wydania wyroku. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji orzeczenia na mocy art. 189 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ostatniej ustawy.