II GSK 1727/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 353/18 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2017 r. nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. K. 6.175 (sześć tysięcy sto siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r., oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 stycznia 2018 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu 17 marca 2017 r. na drodze wojewódzkiej nr 595, zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego wraz z trzyosiową naczepą, którym wykonywany był przejazd drogowy z ładunkiem żwiru. Załadowcą przewożonego towaru był skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: J. K. T.-Ż.. Wykonane w toku kontroli pomiary wykazały naruszenie dopuszczalnych norm w zakresie nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu o 3,6 t (45% dopuszczalnej wartości) oraz rzeczywistej masy całkowitej pojazdu o 1,7 t (4,25% dopuszczalnej wartości). Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Ustalenia kontroli stały się podstawą decyzji Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2017 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach. Objętą skargą decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał, ze droga wojewódzka nr 595 po której poruszał się kontrolowany pojazd została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że skarżący jako załadowca towaru, miał wpływ oraz godził się na powstanie stwierdzonych podczas kontroli naruszeń. Wykazane przekroczenie masy całkowitej pojazdu członowego (41,7 t) miało bezpośrednie przełożenie na przekroczenie nacisku osi. Mimo tego załadowca umożliwił wyjazd takiego pojazdu na drogę publiczną. Organ wskazał w tym zakresie na zeznania kierowcy oraz osoby uczestniczącej w załadunku żwiru – pracownika prowadzonej przez skarżącego żwirowni, a także na dokumenty WZ nr [...] z którego wynikało, że na kontrolowany pojazd załadowano 27.900 kg żwiru oraz dowód rejestracyjny skontrolowanego pojazdu, z którego wynikało, że masa własna pojazdu wynosiła 14.545 t. Organ zauważył, że tylko na podstawie danych z wymienionych dokumentów strona mogła ustalić, że pojazd po załadunku będzie przekraczał odpuszczalną masę całkowitą. Organ stwierdził ponadto, że skarżący posiadał możliwości techniczne pozwalające na ustalenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu i pomimo tego nie przedsięwzięte zostały żadne działania mające na celu zapobieżeniu opuszczenia terenu żwirowni przez pojazd nienormatywny. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły wystąpienie przesłanki nałożenia na skarżącego jako nadawcę/załadowcę kary pieniężnej, o której mowa w art. art. 140aa ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm., dalej: p.r.d.). Sąd wskazał, że z materiału dowodowego wynikało, że podczas przeprowadzonych kontroli stwierdzono, iż kontrolowany pojazd był nienormatywny. Sąd stwierdził, że podnoszonego przez skarżącego twierdzenia, iż nie godził się i nie miał wpływu na powstanie stwierdzonych naruszeń nie potwierdzał materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Wskazał, że kontrola wykazała przekroczenie masy całkowitej pojazdu członowego (41,7 t), co miało bezpośrednie przełożenie na przekroczenie nacisku osi. Pomimo tego skarżący umożliwił wyjazd takiego pojazdu na drogę publiczną. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał na zeznania kierowcy skontrolowanego pojazdu, który podał, że nie sprawdzano przed załadunkiem dowodów rejestracyjnych jego zespołu pojazdów pod względem możliwej dopuszczalnej ładowności. Operator koparki zdecydował czy już wystarczy żwiru. Na żwirowni zespół pojazdów został zważony przez pracownika żwirowni na wadze, która nie ważyła dopuszczalnego nacisku na oś pojedynczą. Pracownik żwirowni wpisał masę ładunku w dokument przewozowy. Wstępnie weryfikował czy załadowany żwir przekroczy wraz z wagą pojazdów dopuszczalną masę całkowitą, jednakże nie zawrócił go w celu odsypania nadmiaru żwiru i mógł wyjechać na drogę publiczną. Sąd wskazał również na zeznania osoby uczestniczącej w załadunku żwiru, która zeznała, że na terenie żwirowni pełni funkcję kierownika. Zdaniem świadka, prawdopodobnie pojazd był ważony, a kierowca został poinformowany o wyniku ważenia. Świadek wskazał, że na terenie żwirowni jest miejsce do odsypania nadmiaru ładunku. Od rodzaju pojazdu zależy czy odsypywany jest cały ładunek i pojazd jest ponownie ładowany, czy odsypuje się część ładunku. Zeznał również, że kierowca informuje ile chce podjąć ładunku, a ładowacz zna z doświadczenia dopuszczalne ładowności rożnych pojazdów, natomiast o zakończeniu ładunku decyduje operator koparki, a o tym żeby wypuścić pojazd z terenu żwirowni decyduje osoba obsługująca wagę. Sądu I instancji podzielił stanowisko organu, iż powyższe dowodziło, że skarżący nie opracował i nie wdrożył regulaminu bądź instrukcji postępowania w sytuacji stwierdzenia przekroczenia dmc. Pomimo posiadania możliwości technicznych umożliwiających ustalenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu, strona nie przedsięwzięła żadnych działań mających na celu zapobieżenie opuszczenia terenu żwirowni przez pojazd nienormatywny. Sąd podsumował, że skarżący pomimo wiedzy, że parametry skontrolowanego pojazdu wskazywały na jego nienormatywność, nie podjął jakichkolwiek działań, które zapobiegłyby wyjazd pojazdu na drogę publiczną. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz.1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). J. K., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 2 pkt. 35 a, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 140 a ust. 1 i ust. 3 pkt. 2, art. 140 ab ust. 1 pkt. 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d., art. 41 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, iż z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, iż załadowca - odwołujący - miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązku lub warunków przewozu drogowego, chociaż w sprawie nie wykonano żadnych czynności z załadowcą, tj. z pracownikami odwołującego się, a jedynie ograniczono się do lakonicznych i ogólnych zeznań kierowcy podmiotu wykonującego przejazd, tj. G. A., co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku; 2. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, 11, 39, 42, 43, 44, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80, art. 109 §1 oraz art. 110 k.p.a., poprzez nie zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego ustawą chociaż dokonując kontroli działania administracji publicznej winien stwierdzić w sprawie podczas postępowania przed organem I jak i II instancji naruszenie zasady praworządności, nie wyjaśnienie zaistniałego stanu faktycznego sprawy, pozbawienie skarżącego możliwości dowodzenia swoich racji oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a nadto poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie ustalenie okoliczności, w jakich doszło do załadunku - jak, za czyim pośrednictwem, za czyją wiedzę, przez kogo konkretnie - w dniu 17 marca 2017 r. pojazdu kierowanego przez kierowcę G. A., a nadto poprzez nie ustalenia czy odwołujący się za pośrednictwem swoich pracowników wiedział o wielkości dokonanego załadunku, a jeżeli tak, to jaka była jego reakcja w tym zakresie, czy godził się na naruszenie obowiązku lub warunków przewozu drogowego, jak zachowywał się kierowca podmiotu wykonującego przejazd, etc., a nadto poprzez nieprawidłowe doręczanie korespondencji w sprawie, w tym zaskarżonej decyzji administracyjnie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku. Podnosząc te zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy - uwzględnienie skargi w całości. Wniósł również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania przed Sądem II instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z przyczyn innych niż podniesione w ramach jej petitum zarzuty. Wskazania wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, niemniej jednak – będąc sądem unijnym – przy ocenie legalności postępowania przed sądem pierwszej instancji oraz kontroli działalności administracji publicznej jest zobligowany uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). W przeciwnym wypadku mogłyby bowiem doznać uszczerbku wywodzone z przepisów prawa unijnego zasady: skuteczności, jednolitości, pierwszeństwa prawa unijnego oraz efektywności ochrony sądowej (por. wyrok NSA z 5 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2470/17; z 4 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2389/17; z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 5001/16). Z tego powodu, niezależnie od poniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w rozpoznawanej sprawie należało w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019 r. o sygn. C-127/17, którym TSUE orzekł, że: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53". Z przywołanego wyroku jednoznacznie wynika, że za niedopuszczalne należy uznać ustanowione w art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p.) ograniczenie dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy). Jest ono niezgodne z prawem unijnym, stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE. Nie ma bowiem podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym – w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi – ograniczeń, które mają charakter dalej idących, niż wyjątki wynikające z art. 7 tej dyrektywy (zob. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 562/17). Wprawdzie przywołany wyrok dotyczył formalnie transportu międzynarodowego, jednak należy go odnieść także do krajowego ruchu pojazdów, za czym przemawiają deklarowane w dyrektywie cele do osiągnięcia dotyczące wspólnego rynku transportowego UE oraz zasada swobody konkurencji (zob. np. wyroki NSA: z 18 lipca 2019 r., sygn. akt 2230/17; z 11 lipca 2019 r., sygn. akt 1898/17; z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 843/17; z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 412/17). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutkuje to przyjęciem, że podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie uwzględnił naruszenia art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE przez orzekające w sprawie organy. Wobec tego nie może być uznane za zgodne z prawem unijnym nałożenie – tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy – kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł, o której mowa w art. art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. w brzmieniu na datę kontroli, wymierzonej za brak zezwolenia kategorii VII w związku ze stwierdzeniem przekroczenia w kontrolowanym pojeździe dopuszczalnego nacisku osi napędowej o 3,6 t na drodze krajowej nr 595, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 8 t. W świetle wyroku TSUE nie było bowiem podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych. Przyjęcie przez organy Inspekcji Transportu Drogowego wartości 8 t (zamiast 11,5 t) jako punktu odniesienia dla wyliczenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku i zaakceptowanie tego stanu przez WSA uzasadnia ocenę, że zarówno zaskarżony wyrok, jak i decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zmierzających do zakwestionowania odpowiedzialności skarżącego, jako załadowcy mającego wpływ na stwierdzone naruszenia stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że odpowiedzialność załadowcy ma odmienny charakter niż odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd i jest niezależna od odpowiedzialności przewoźnika. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na ten podmiot powstaje bowiem wyłącznie wtedy, gdy okoliczności (sprawy) lub dowody wskazują, że miał on wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d. Odpowiedzialność podmiotów określonych w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie ma charakteru bezwzględnego. Zatem samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. W omawianej sytuacji właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy lub dowody wskazują na wpływ lub godzenie się – w tym przypadku – załadowcy, na powstanie naruszenia warunków przewozu, przy czym chodzi tu o wpływ lub godzenie się o charakterze realnym i bezpośrednim. Wskazania wymaga, że jak podnosi się w orzecznictwie sądowym, obowiązki załadowcy nie kończą się na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na teren załadunku. Załadowca jest również odpowiedzialny za dopuszczenie do wyjazdu pojazdu nienormatywnego z załadowanym przez niego towarem na drogi publiczne. Jakkolwiek bowiem załadowca nie ma możliwości ani uprawnień dotyczących wyboru i kontroli środka transportu, którym załadunek jest przemieszczany poza miejscem załadunku, to bezsprzecznym jest, że załadowca powinien zwrócić uwagę, czy pojazd po załadunku nie będzie powodował przekroczenia dopuszczalnych norm (por. np. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3230/15). W przedmiotowej sprawie analiza zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskazywała, co słusznie stwierdził Sąd I instancji, iż skarżący nie dochował należytej staranności w zakresie omawianego godzenia się lub niegodzenia się załadowcy na możliwość powstania naruszeń parametrów wagowych pojazdów, których załadunku dokonywano w jego żwirowni podejmując działania mające na celu weryfikacje tychże parametrów poprzez wprowadzenie odpowiednich procedur kontrolnych. Na taki stan wskazywały między innymi zeznania kierowcy skontrolowanego pojazdu, który podał, że nie sprawdzono przed załadunkiem dowodów rejestracyjnych jego zespołu pojazdów pod względem możliwej dopuszczalnej ładowności. Operator koparki zdecydował czy już wystarczy żwiru. Na żwirowni zespół pojazdów został zważony przez pracownika żwirowni na wadze, która nie ważyła dopuszczalnego nacisku na oś pojedynczą. Pracownik żwirowni wpisał masę ładunku w dokument przewozowy. Wstępnie weryfikował czy załadowany żwir przekroczy wraz z wagą pojazdów dopuszczalną masę całkowitą, jednakże nie zawrócił go w celu odsypania nadmiaru żwiru i mógł wyjechać na drogę publiczną. Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na rozpoznanie skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., że skarga ta jest zasadna i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu administracji pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę wyrażoną wyżej ocenę prawną, uwzględniającą skutki wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019 r., sygn. C-127/17, który w pełni powinien być respektowany przez organy administracji publicznej, wskazane organy, rozstrzygając ponownie sprawę, ocenią wszystkie istotne okoliczności faktyczne i na tej podstawie wydadzą decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z poz. 1804 ze zm.) oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 tego rozporządzenia.