II GSK 1914/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 209/18 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dotyczącej terminów zajęcia pasa drogowego oraz wysokości opłat oddala skargę kasacyjną. I Wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 209/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę R. S. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dotyczącej terminów zajęcia pasa drogowego oraz wysokości opłat. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta Lublin udzielił skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2011 r. w związku z użytkowaniem dodatkowych miejsc postojowych na potrzeby autokomisu oraz określił opłatę za zajęcie pasa drogowego. W stosunku do tej decyzji toczyło się postępowanie z wniosku strony o stwierdzenie jej nieważności - zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 233/15 - potwierdzające stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie o braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Pismem z dnia 29 czerwca 2011 r. skarżący wniósł o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. i poinformował, że z dniem 1 lipca 2011 r. rezygnuje z zajmowania pasa drogowego we wskazanym obszarze. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta Lublin zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., zezwalając skarżącemu na zajęcie pasa od 1 stycznia do 30 czerwca 2011 r., ustalając jednocześnie stosowną opłatę. Skarżący w dniu 29 grudnia 2016 r. złożył wniosek do Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lublinie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. We wniosku podniesiono, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.; dalej jako: "u.d.p..") poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te znajdują zastosowanie do działki nr [...], która w rzeczywistości nie stanowiła pasa drogowego. Ponadto stwierdzono, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż wydano ją na podstawie przepisów prawa materialnego regulujących stany faktyczne oczywiście odmienne od stanów faktycznych rozstrzyganych badaną decyzją. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2011 r. wydanej przez Prezydenta Miasta Lublin, zmieniającej decyzję ostateczną z dnia [...] grudnia 2010 r. w zakresie terminów zajęcia pasa drogowego oraz wysokości opłat. Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego i wskazywanej argumentacji. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, iż nie zachodzą inne przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej. W wyniku wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 oraz 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Strony nie wywiodły w tym zakresie sporu, brak również było okoliczności wskazujących choćby potencjalnie na potrzebę szerszego rozważenia niewystępowania w sprawie tych przesłanek. Sąd podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła również przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazana przez skarżącego jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2011 r., tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnił za organem, że przy zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. samo złożenie wniosku przez stronę jest rozumiane jako zgoda strony, która nabyła prawa. Skarżący był bowiem inicjatorem zarówno postępowania pierwotnego, jak i w trybie art. 155 k.p.a., gdyż postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest typowym postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego, a nie z urzędu. Skarżący w złożonym do organu piśmie z dnia 29 czerwca 2011 r. sam określił zakres swojego żądania - zrezygnował z zajmowania pasa drogowego od dnia 1 lipca 2011 r. Prezydent Miasta Lublin mając na uwadze słuszny interes strony skrócił mu okres obowiązywania decyzji o zajęciu pasa drogowego do końca czerwca 2011 r. co oznaczało, że w całości uwzględnił wniosek skarżącego o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Nie można było zatem uznać, że organ nie miał podstaw do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Powyższemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego: 1. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), 2. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 1535. poz. 1269 ze zm.), 3. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. ze zm.), 4. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r Nr 19 ze zm.), a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do błędnego uznania, że zaistniały przesłanki do oddalenia skargi; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 155, art. 154 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 2 u.d.p., poprzez błędne przyjęcie za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lublinie, założenia stanu faktycznego, że decyzja wydana przez Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] czerwca 2011 r. w podstawie prawnej wskazywała wyłącznie art. 155 k.p.a., podczas gdy - decyzja została wyda na podstawie art. 155 k.p.a. i art. 40 ust. 2 u.d.p. zmieniającą decyzję ostateczną Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2010 r. - w zakresie terminów zajęcia pasa drogowego oraz wysokości opłat, co nie znajduje uzasadnienia w czynnościach dokonanych w sprawie oraz we wniosku strony zmierzającego do zmiany terminów obowiązywania pierwotnej decyzji, w związku z użytkowaniem dodatkowych miejsc postojowych na potrzeby autokomisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art, 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy i zaakceptowanie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że prawidłowo oceniło stan faktyczny sprawy i w konsekwencji dokonało prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normy przepisów ustawy o drogach publicznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa, 4. art. 170 i art. 171 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie tych przepisów jako powagi rzeczy osądzonej w sytuacji, gdy przywołany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 maja 2012 r. o sygn. akt III SA/Lu 121/12, a następnie w zaskarżonym wyroku przez Sąd, zawierał odmienną ocenę faktyczną i prawną od stanu faktycznego i prawnego przywołanego w zaskarżonej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia[...] grudnia 2010 r. to jest brak tożsamości przedmiotu rozstrzygnięcia, 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów i wyciąganie wniosków nieuprawnionych w świetle rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 6. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w z art. 40 u.d.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego na gruncie błędnie przyjętego stanu faktycznego, co spowodowało, że stan faktyczny przywołany w dacie zaskarżonej ostatecznej decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] czerwca 2011 r. zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2010 r. błędnie uznano za odpowiadający stanowi faktycznemu przewidzianemu w normie prawnej, 7. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 u.d.p., poprzez nie zastosowania tych przepisów, gdy w okolicznościach wydania ostatecznej decyzji przez Prezydenta Miasta Lublin w dniu [...] czerwca 2011 r., zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2010 r. stan faktyczny i prawny nie mógł stanowić podstawy prawnej do jej wydania, co skutkuje o jej nieważności, bowiem naruszenie prawa ma charakter rażący, gdyż decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu a jednocześnie zaistniałe naruszenie prawa powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, co doprowadziło do błędnego uznania, że zaistniały przesłanki do oddalenia skargi, 8. art. 145 § 1 lit. a i c, art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a., poprzez ich nie zastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wyżej wymienionych przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dotyczącej terminów zajęcia pasa drogowego oraz wysokości opłat, stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] czerwca 2011 r., zezwalającej na zajęcie psa drogowego w dniach od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r., zmieniającą decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie zmiany terminów zajęcia pasa drogowego oraz wysokości opłat, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych łącznie z kosztami zastępstwa procesowego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej, który jednoznacznie wynika ze sposobu, w jaki zarzuty te zostały skonstruowane oraz uzasadnione, uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Istota sporu prawnego sprowadza się do oceny zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Lublinie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dotyczącej terminów zajęcia pasa drogowego oraz wysokości opłat uznał, że decyzja ta jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] marca 2018 r., którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] lutego 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 2011 r. zmieniającej w trybie art.155 k.p.a. ostateczną decyzję tegoż organu z dnia [...] grudnia 2010 r. w zakresie terminów zajęcia pasa drogowego oraz wysokości opłat. Strona skarżąca kasacyjnie składając w dniu 29 grudnia 2016 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 2011 r. podniosła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 40 ust.1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te znajdują zastosowanie do działki gruntu numer [...], która w rzeczywistości nie stanowiła pasa drogowego. Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie nadzwyczajne wszczęte na skutek wniosku strony skarżącej miało na celu kontrolę postępowania administracyjnego w zakresie wyznaczonym przez treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2010 r. na mocy, której zezwolono R. S. na zajęcie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2011 roku pasa drogowego przy ulicy [...] oraz określono opłatę za zajęcie tego pasa drogowego, była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 roku wydanym w sprawie sygnatura akt III SA/Lu 233/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji Prezydenta Miasta Lublin. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że w obrocie prawnym pozostała ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2010 r. zezwalająca na zajęcie konkretnego pasa drogowego w przedstawionym okresie czasu i ustalająca opłatę za jego zajęcie. W punkcie wyjścia do dalszych rozważań trzeba przypomnieć, że w kwestii dopuszczalności zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części także dotyczącej ustalenia opłaty, wypowiadały się już sądy administracyjne, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym należy przypomnieć, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że przesłankami jego stosowania jest: po pierwsze, ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; po drugie, wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; po trzecie, brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; i w końcu po czwarte, istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem lub uchyleniem takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 180/21). Omawiany tryb zmiany decyzji ostatecznej nie może być przedmiotem analizy w oderwaniu od kontekstu systemowego. Tworzy go przede wszystkim zasada trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie bezpieczeństwa prawego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Wspomniana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Z całą pewnością przepisem takim jest art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony (por. wyroki NSA z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt: II GSK 1596/21; II GSK 1588/21; II GSK 1575/21; II GSK 1475/21; II GSK 1474/21; II GSK 1473/21; II GSK 1472/21). W przywołanych wyżej orzeczeniach NSA podkreśla się także, że z punktu widzenia zakresu stosowania art. 155 k.p.a. w relacji do istoty prowadzonego na jego podstawie postępowania - ukierunkowanego na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej - zasadnicze znaczenie ma to, że jedynym (wyłącznym) miarodajnym kryterium weryfikacji (odwoływalności) decyzji ostatecznej, w trybie o którym w nim mowa, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności. W swych orzeczeniach NSA podkreśla także, że skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma charakter uzupełniający w relacji do - zasadniczego - rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może bez niego istnieć, stanowiąc konieczne jego dopełnienie, to suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco-zobowiązującej i nie traci jednocześnie charakteru decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego (por. także wyroki NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt: II GSK 181/21, II GSK 182/21, II GSK 183/21 i II GSK 184/2). Z przytoczonych względów mając także na uwadze fakt, że strona skarżąca sama wystąpiła z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że dopuszczalna była zmiana tej decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., jako że w istocie skracając czas wyznaczony w decyzji "pierwotnej" na zajęcie pasa i określając wysokość opłaty za jego zajęcie uwzględniała słuszny interes strony. Natomiast dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] czerwca 2011 roku zmieniającej w trybie wyżej opisanym decyzję tegoż organu z dnia [...] grudnia 2010 roku trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że w sprawie nie doszło naruszenia przepisów prawa w sposób opisany w art. 156 § 1 pkt 2 k.pa. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w istocie sprowadza się do twierdzenia, że skoro działka gruntu objęta pierwotną decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego nie stanowiła pasa drogowego, to tym samy nie było podstaw faktycznych i prawnych do zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Taka argumentacja prowadziłaby do poddania w trybie nadzwyczajnym niedozwolonej kontroli ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, która to decyzja nie była objęta treścią wniosku o stwierdzenie nieważności. Tym wnioskiem objęta była ostateczna decyzja zmieniająca decyzję zezwalająca na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 156 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi typowego postępowania jurysdykcyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia decyzją sprawy administracyjnej, lecz jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei w postępowaniu sądowoadministracyjnym mającym za przedmiot kontrolę decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu nieważnościowym, rolą sądu jest dokonanie kontroli zgodności z prawem dokonanej przez organ oceny co do wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę sposób skonstruowania zarzutów kasacyjnych i zasadę związania NSA zarzutami skargi kasacyjnej, uznać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie doprowadziły do skutecznego zakwestionowania zgodności z prawem przyjętego w sprawie stanowiska, że brak jest podstaw do uznania, że sporna decyzja dotknięta była wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przypomnieć bowiem należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi o stan prawny niewątpliwy co do jego obowiązywania i interpretacji, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni i chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a nie o błędy w wykładni prawa, przy czym charakter tego naruszenia powoduje, iż taka decyzja nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może zatem wynikać z każdego rodzaju uchybienia, jakiego dopuścił się organ wydając decyzję ostateczną. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości czasowej rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Cechą rażącego naruszenia prawa jest, że treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a więc istnienie tej sprzeczności można ustalić przez proste ich zestawienie (por.m.in. wyroki NSA z dnia: 5 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1472/20; 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1893/20; 11 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3362/21; 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 423/21). Z kolei wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Natomiast błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a więc nie może zostać zakwalifikowane jako działanie bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1369/06). Z przyczyn wyżej wskazanych brak jest podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.