II GSK 1986/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej N. Z. Spółki z o.o. w N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2275/12 w sprawie ze skargi N. Z. Spółki z o.o. w N. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej jako: u.z.p.p.r., pozostawił bez rozpatrzenia skargę N. Z. Sp. z o. o. w N. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu zatytułowanego "[...]" w ramach działania 4.3. Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji stwierdził, że dołączona do skargi Spółki dokumentacja nie była kompletna, zawierała bowiem wszystkie dokumenty w kserokopiach niepoświadczonych za zgodność z oryginałem. Z treści art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. WSA wywiódł zaś, że wniosek o dofinansowanie oraz informacja w przedmiocie oceny projektu powinny być złożone w oryginale, zaś wniesiony środek odwoławczy oraz informacja o wynikach procedury odwoławczej mogą być złożone w kopiach, z zastrzeżeniem, że wniosek o dofinansowanie może być wygenerowany elektronicznie i opatrzony podpisem. Zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie było możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. Mając powyższe na uwadze Sąd postanowił o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła N. Z. Sp. z o.o. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: (1) art. 30c ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez bezpodstawne uznanie skargi za niekompletną i pozostawienie jej bez rozpatrzenia, w sytuacji, gdy złożona skarga zawierała wszystkie elementy sprecyzowane w treści art. 30c ust. 2 tej ustawy i w tym znaczeniu była kompletna, zaś ustawa nie nakłada na skarżącą obowiązku złożenia oryginałów składanych dokumentów lub ich kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem; (2) art. 30c ust. 2 oraz 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. w związku z art. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na pozbawieniu skarżącej prawa do merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o dofinansowanie. 2. jednocześnie - z ostrożności procesowej - zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu postępowania, któremu uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (3) art. 49 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r., polegające na niewezwaniu skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi, poprzez złożenie załączonych do skargi dokumentów w postaci wniosku o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopii wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. w oryginałach lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kopiach. Spółka argumentowała, że skarga mogłaby zostać pozostawiona bez rozpatrzenia jako niekompletna, gdyby skarżąca w ogóle nie dołączyła dokumentów wskazanych w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., a nie w sytuacji, gdy wśród dołączonej przez skarżącą dokumentacji znajdują się wszystkie dokumenty, o których mowa w art. 30c ust. 2 ustawy. Sąd rozpoznający skargę wniesioną na rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o dofinansowanie powinien przede wszystkim opierać się na dokumentach "wiarygodnych", którymi są również dokumenty składane w formie "kopii". W ocenie Spółki, nawet gdyby uznać, że niewystarczającym jest załączenie dokumentów, o których mowa w art. 30c ust. 2 zdanie pierwsze ustawy w postaci kopii, to omawiane uchybienie należałoby kwalifikować jako brak formalny skargi podlegający uzupełnieniu w oparciu o art. 49 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota problemu w rozpatrywanej sprawie zawiera się w odpowiedzi na pytanie, czy nie narusza prawa wyrażona w zaskarżonym postanowieniu ocena Sądu I instancji, że wniesiona przez Spółkę N. Z. skarga jest niekompletna i jako taka pozostawiona zostaje bez rozpatrzenia. Skarga kasacyjna oparta została na obu wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a podstawach. Zdaniem kasatora, Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. w związku z art. 30c ust. 2 tej ustawy, bowiem powinien był uprzednio wezwać skarżącą do uzupełnienia stwierdzonych przez ten Sąd braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. czego nie uczynił, naruszając ten przepis. Powyższe zarzuty należy uznać za uzasadnione, zatem skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Na wstępie należy stwierdzić, iż ze względu na konieczność szybkiego rozdysponowania i zagospodarowania przewidzianych w ramach danego programu środków finansowych, przyjęta ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i dotycząca projektów konkursowych procedura odwoławcza i skargowa ma uproszczony charakter. W odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 30e u.z.p.p.r. ustawodawca ograniczył możliwość stosowania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając, po pierwsze, że w zakresie nieuregulowanym ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przepisy ustawy procesowej stosuje się odpowiednio i, po drugie, wyłączając określone przepisy tejże ustawy. Zasady na jakich przysługuje wnioskodawcy niezadowolonemu z wyniku procedury odwoławczej prawo wniesienia do skargi do sądu administracyjnego określone są w art. 30c ust. 1 – 5 u.z.p.p.r. Wskazany artykuł w ust. 5 pkt 2 przewiduje, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Nie podlega kwestii, iż skarga kompletna to skarga, która jest zaopatrzona w kompletną dokumentację, na którą składają się tylko i wyłącznie wymienione w art. 30c ust. 2 dokumenty (postanowienia NSA: z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 459/11, z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1153/11, z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 381/11, z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1735/11). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że należy odróżnić złożenie skargi niekompletnej od skargi wprawdzie kompletnej, bo zawierającej wszystkie przewidziane art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. dokumenty, od skargi zawierającej braki formalne podlegające uzupełnieniu lub poprawieniu w trybie art. 49 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1108/11). Przyjęto, że skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpoznania wywołuje jedynie złożenie skargi niekompletnej, a więc niezawierającej jednego z wymienionych w cyt. przepisie dokumentów; pozostałe braki podlegały uzupełnieniu w trybie art. 49 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2418/11). Odróżnienie skargi niekompletnej od zawierającej braki formalne, a więc zróżnicowanie skutków powyższych braków, straciło na znaczeniu po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2012 r. (sygn. akt SK 8/12). Trybunał dokonując, w wyniku wniesionej skargi konstytucyjnej, analizy zgodności z Konstytucją art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., uznał, że w zakresie, w jakim wskazany przepis przewiduje, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia, bez możliwości wezwania do uzupełnienia braków w dokumentacji, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału pojęcie "kompletna dokumentacja" nie zostało przez ustawodawcę jednoznacznie i jasno zdefiniowane, zatem wymóg dołączenia do skargi takiej niedookreślonej kompletnej dokumentacji pod rygorem pozostawienia skargi na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej bez rozpatrzenia, bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia braków, narusza prawo do sądu. Konsekwentnie, pozostawienie bez rozpatrzenia niekompletnej skargi powinno nastąpić dopiero wówczas, gdy skarżący nie uzupełni – na wezwanie sądu – w wyznaczonym terminie, braków w dokumentacji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Spółka do skargi załączyła dokumentację zawierającą wszystkie wymagane art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. załączniki. Skarga była zatem, w świetle dotychczasowego orzecznictwa NSA kompletna, aczkolwiek obarczona brakami formalnymi i nawet niezależnie od wyroku Trybunału opublikowanego później, niż zaskarżone postanowienie, należało wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia bądź poprawienia skargi. W konkretnym przypadku wątpliwości Sądu co do wiarygodności dokumentów ze względu na brak uwierzytelnienia budziła forma poszczególnych dokumentów. Ten brak formalny mógł zostać usunięty w drodze zastosowania przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a., a wyłączenie przez Sąd tej możliwości nie tylko naruszyło ten przepis, lecz naruszyło przyjęte w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo do sądu. Już z tego powodu zaskarżone postanowienie o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia naruszało prawo i podlegało uchyleniu. W ponownym postępowaniu Sąd I instancji, mając na uwadze powyższe rozważania, wezwie skarżącą do uzupełnienia dostrzeżonych braków, zakreślając termin dla tej czynności. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 30e u.z.p.p.r. postanowił jak w sentencji. Odnosząc się na marginesie do wniosku Spółki o zasądzenie kosztów należy wyjaśnić, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 23, treść dostępna także w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej - orzeczenia.nsa.gov.pl).