II GSK 2098/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 330/11 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 330/11, po rozpoznaniu skargi D.S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r., nr 501/2010 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, po rozpoznaniu wniosku D.S. z dnia 14 maja 2009 r., decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] przyznał mu płatność ONW na 2009 r. Z decyzji tej wynikało, że skarżący jest zobowiązany do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW (8,19 ha) przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR, na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Wskazał, że organ wydający decyzję w dniu [...] lutego 2010 r. nie wziął pod uwagę wyników kontroli z dnia 24 lipca 2009 r., przeprowadzonej w gospodarstwie beneficjenta, podczas której stwierdzono, że na działkach objętych wnioskiem z dnia 14 maja 2009 r. zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. W takiej sytuacji organ zobowiązany był do weryfikacji przestrzegania norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Brak uwzględnienia wyników kontroli stanowiło, w ocenie organu, rażące naruszenie prawa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., wydaną na skutek odwołania D.S., Prezes ARiMR utrzymał w mocy powyższą decyzję, uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności ONW. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, poprzez brak prawidłowej oceny materiału dowodowego, a głównie przez nieuwzględnienie wyników kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie wnioskodawcy w dniach 24 lipca i 3 listopada 2009 r. Nieuwzględnienie wyników tych kontroli w zakresie weryfikacji zrealizowanych działań naprawczych przez beneficjenta, u którego stwierdzono nieprzestrzeganie minimalnych norm w 2008 r. i odstąpienie od nałożenia sankcji wskazywało na rażące naruszenie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, wydającego decyzję udzielającą płatności, art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), § 1 ust. 1 pkt 2 i 4 rozporządzenia MRiRW z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.) oraz art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. L 277 z dnia 21 października 2005 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając decyzję Prezesa ARiMR wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) można mówić, gdy zostaną spełnione trzy przesłanki: 1) naruszenie musi mieć charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2010 r., którą przyznano skarżącemu płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Sąd podkreślił, że uznanie naruszenia jasnych w treści norm proceduralnych jako rażącego naruszenia prawa wymaga szczególnej staranności, również z uwagi na istnienie trybu wznowienia postępowania. Sąd ponadto podkreślił, że rażącym naruszeniem prawa nie jest każde jego naruszenie, ale takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie rozważył w sposób należyty powyższych kwestii. Zalecił więc organowi, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, mając na względzie, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, wyraźnie wskazał, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego to naruszenie ocenił jako rażące, oraz mając na uwadze, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ powinien również uwzględnić i ocenić skutki społeczno-gospodarcze, jakie pociąga za sobą naruszenie uznane za rażące i dokonać analizy rozstrzygnięcia pod kątem społecznej akceptacji jak i możliwości zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej p.p.s.a.), zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MRiRW z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm oraz art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z dnia 21 października 2005 r.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stwierdzenie przez organ administracji wydania decyzji z rażącym naruszeniem powyższych przepisów wymaga badania również skutków ekonomicznych i gospodarczych, które przedmiotowa decyzja wywołuje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie D.S. w dniu 24 lipca 2009 r. stwierdzono, że na określonych działkach nie jest prowadzona działalność rolnicza, a w trakcie kontroli w dniu 3 listopada 2009 r., że D.S. nie podjął działań naprawczych w terminie wskazanym w decyzji w sprawie przyznania płatności ONW na 2008 r. Ujawnienie tych faktów podczas kontroli w 2009 r. oznacza również, że także w 2009 r. nie były przestrzegane wymogi utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Nieuwzględnienie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w decyzji z dnia 16 lutego 2010 r. wyników kontroli i przyznanie D.S. płatności ONW na 2009 r. bez zastosowania zmniejszenia płatności z uwagi na ujawnione niezgodności w ramach danej normy stanowi, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, rażące naruszenie prawa, gdyż zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu. W sytuacji, gdy brzmienie przepisu nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, lub też przepis rozstrzyga wprost daną kwestię i nie wymaga dodatkowej interpretacji w postaci wykładni, wydanie aktu administracyjnego w sposób oczywiście niezgodny z treścią takiego przepisu będzie oznaczać jego rażące naruszenie. Dlatego organ nadzorczy zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej wadą kwalifikowaną. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną pogląd Sądu pierwszej instancji, że stwierdzenie przez organ wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa wymaga badania również skutków ekonomicznych i gospodarczych, które dana decyzja wywołuje, nie znajduje uzasadnienia w brzemieniu przepisów K.p.a. Organ wskazał, że w sprawie zarówno przepisy wspólnotowe, jak i krajowe w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wskazują na konieczność uwzględnienia w procesie przyznawania płatności na dany rok kalendarzowy określonych sankcji i redukcji wynikających z nieprzestrzegania przez beneficjenta obowiązkowych wymogów i norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej wypada na wstępie zauważyć, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a jedynie – zbadać pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na fakt, że jest ono wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W stanie sprawy podstawą wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji był art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co oznacza, że kasator winien był wykazać, iż ostateczna decyzja przyznająca pomoc finansową ONW została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podając przyczyny stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji (z powodu rażącego naruszenia prawa), organ wskazał na brak prawidłowej oceny całego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienia przez organ przyznający pomoc wyników kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie beneficjenta w dniach 24 lipca i 4 listopada 2009 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazane przez organ uchybienia świadczą o tym, iż decyzja przyznająca płatność ONW została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dowodowego, w wyniku którego doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co z kolei wymagało wyraźnego wskazania, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazania dlaczego naruszenie to zostało uznane jako rażące. Z tym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić. W postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się więc wyłącznie na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem takiej decyzji. Innymi słowy badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Do rażącego naruszenia prawa może niewątpliwie dojść również na tle przepisów procesowych, niemniej jednak, co wymaga podkreślenia, przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Stąd też, w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące, co wymaga przekonywującego uzasadnienia. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (materialnego, procesowego czy ustrojowego) jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając przy tym, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Jak wcześniej zostało wywiedzione, kasator w postępowaniu nieważnościowym powołał się na okoliczności, które notabene nie zostały wskazane w treści decyzji przyznającej płatność ONW, lecz, jak należy przypuszczać wynikają z innych materiałów dowodowych będących w posiadaniu organu. Prowadzi to do wniosku, że na etapie postępowania nadzwyczajnego organ dokonał nowych ustaleń faktycznych, ograniczając się przy tym do wskazania przepisów materialnych i procesowych regulujących postępowanie pomocowe. W literaturze przedmiotu podobnie jak w orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej. Tym samym decyzja dotknięta jest wadą istotną jedynie wówczas, gdy tkwi ona w samej decyzji, a więc, gdy można ją wywieść wprost z samej treści decyzji. Z tego też względu skuteczne powołanie się na wady decyzji, w istocie oznacza możliwość dostrzeżenia ich poprzez proste zastawienie ustalonego w sprawie stanu faktycznego z przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z wyroków (wyrok z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, iż "Wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji - w przeciwieństwie do wad warunkujących wznowienie postępowania - tkwią w samej decyzji. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności." Mając na uwadze powyższe rozważania wypada dodatkowo zauważyć, iż kasator zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji jedynie w części dotyczącej dokonania (w jego ocenie) błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającej na przyjęciu, iż stwierdzenie wydania z rażącym naruszeniem przepisów (w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.; § 2 ust. 5 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r.; § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. oraz art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005) wymaga badania skutków ekonomicznych i gospodarczych, które przedmiotowa decyzja wywołuje. Powyższe oznacza, że w pozostałym zakresie (co do braku wskazania konkretnego przepisu i stopnia naruszenia) stanowisko Sądu pierwszej instancji pozostaje niewzruszone. Odnosząc się natomiast do poruszonej w zarzucie kwestii, należy zauważyć, iż w doktrynie i orzecznictwie dominujący jest pogląd, prezentowany również przez kasatora, według którego o rażącym, tzw. kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w oczywisty sposób sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Niemniej jednak nie można nie zauważyć, iż prezentowane jest również stanowisko, w myśl którego dla oceny czy dane naruszenie ma charakter rażący niezbędne jest żeby skutki tego naruszenia były nie do pogodzenia z punktu widzenia praworządnego państwa (wyroki: NSA z dnia 27 maja 1988 r., sygn. akt IV SA 23-28/88; WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 45/12; SN z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt III UK 77/11; WSA w Poznaniu z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1224/11; NSA z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 398/05). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowiska nie wykluczają się nawzajem, a jedynie nadają nową, pełniejszą treść znaczeniu "rażące naruszenie prawa", zgodnie z którym decyzja rażąco naruszająca prawo to taka decyzja, która wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Podsumowując, skarga kasacyjna jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych podlegała oddaleniu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.