II GSK 2162/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1037/16 w sprawie ze skargi A. w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [..] czerwca 2016 r., nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej złoża kruszywa oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2016 r., w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej złoża kruszywa. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W dniu [...] października 2013 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynęło podanie przedsiębiorcy T. S. prowadzącego działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej: C. S.c. o zatwierdzenie "Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego G. 1 w kat. C1", położonego na części działki [...] obrębu geodezyjnego P. W. w gminie D. Następnie w dniu [...] października 2013 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynęło podanie A. dalej też: A.) o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie kopalni kruszyw na działce nr [...] obręb [...] P. W. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Starosta S. zatwierdził "Dokumentację geologiczną złoża kruszywa naturalnego G. 1 w kat. C1", położonego na części działki [...] obrębu geodezyjnego P. W. w gminie D. Ostatecznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. dopuściło organizację społeczną – A. do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia w drodze decyzji "Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego G. 1 w kat. C1", położonego na części działki [...] obrębu geodezyjnego P. W. w gminie D., a w wykonaniu tego postanowienia organ pierwszej instancji doręczył tej organizacji decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. A. wniosło odwołanie od tej decyzji, w którym zarzuciło obrazę przepisów postępowania administracyjnego w zakresie art. 7 i art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) i na tej podstawie wniosło o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wskazało, że organizacji społecznej stworzono możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Na etapie postępowania odwoławczego miała ona możliwość przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Miała także możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dotychczas dowodów i materiałów. Z możliwości tych jednak nie skorzystała. Podniesione uchybienia procesowe wobec ich ewentualnego konwalidowania na etapie postępowania odwoławczego nie mogły być wystarczającą podstawą uchylenia kontrolowanej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. A. wniosło skargę na tę decyzję. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że w sprawie był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 605/14, którym uchylono zaskarżone postanowienia organów w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu skarżącego A.. W orzeczeniu tym przyjęto, że ponownie rozpoznając sprawę organy winny odnieść się do merytorycznych przesłanek dopuszczenia A. do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej "Dokumentację geologiczną złoża kruszywa naturalnego G. 1 w kat. C1". W przypadku zaś decyzji pozytywnej organ zobowiązany jest doręczyć decyzję, jako nieostateczną, skarżącemu A.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stanął na stanowisku, że wobec powyższego po doręczeniu decyzji organu I instancji skarżącemu A. i wywiedzeniu przez to A. odwołania, Kolegium prawidłowo przystąpiło do jego rozpoznania. Sąd I instancji przyznał, że w toku postępowania administracyjnego organy popełniły pewne błędy proceduralne i że niewątpliwie skarżące A. nie brało udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Nie mniej jednak już w toku postępowania odwoławczego A. zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu. Przed przystąpieniem do rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie pismem z dnia [...] maja 2016 r. zawiadomiło strony i uczestnika na prawach strony o możliwości wglądu w akta sprawy oraz wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zebranych w rozpoznawanej sprawie. Strona skarżąca nie skorzystała w żaden sposób z tych uprawnień, nie przedłożyła żadnych środków dowodowych, a nawet nie zapoznała się z aktami sprawy. Zdaniem Sądu I instancji nie może być zatem mowy o wskazywanym w skardze naruszeniu przepisu art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji w sprawie, w której skarżące A. uzyskało status strony, bez dopuszczenia go do przedstawienia swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał też za bezzasadny zarzut naruszenia - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nie zapewnieniu A., które uzyskało status strony w tym postępowaniu, czynnego udziału w rzeczonej sprawie przez niedopuszczenie A. do udziału we wszystkich czynnościach dowodowych i wyjaśniających. Odwołując się do art. 93 ust. 1, art. 88 ust. 1, art. 89 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2015, poz. 196), a także § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny (Dz. U. z 2011 r. Nr 291, poz. 1712), które miało zastosowanie w sprawie, Sąd I instancji wskazał, że dokumentację geologiczną złoża kruszywa naturalnego G. 1 w kat. C 1 opracowano w październiku 2013 r. przez uprawnionego geologa, magistra T. B. Zawiera ona ustalenia zasobów geologicznych kruszywa naturalnego piasków i piasków ze żwirem w złożu G. 1, obliczonych według stanu na dzień [...].12.2012 r., w ilości 393,59 tys. ton. Złoże G. 1 położone jest na części działki nr [...], w obrębie geodezyjnym P. W., gmina D., powiat s., województwo w.-m. Powierzchnia złoża wynosi 1,9850 ha. Złoże G. 1 zostało wydzielone ze złoża "G.", dla którego dokumentację geologiczną w kat. C1 zatwierdził Marszałek Województwa W.-M., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. W ocenie Sądu I instancji przedłożona dokumentacja spełnia wszystkie wymogi formalne i merytoryczne, co prawidłowo stwierdziło Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia rzeczonej dokumentacji jest postępowaniem specyficznym, ponieważ ma ono charakter nadzorczy i prowadzone jest pod względem weryfikacji prawnej przedłożonej przez inwestora dokumentacji geologicznej. Postępowanie takie nie wykazało żadnych istotnych uchybień w przedmiocie przedłożonej dokumentacji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło A., zaskarżając go w całości. Zarzuty skargi kasacyjnej obejmowały naruszenie art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na błędnym nieuwzględnieniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości mimo istnienia zasadnych przesłanek przemawiających za uznaniem przedmiotowej skargi w całości, a w szczególności: - niewłaściwego przyjęcia przez Sąd, że organy administracji prawidłowo uznały, iż A., któremu został przyznany status strony w niniejszym postępowaniu, zapewniony został czynny udział w rzeczonej sprawie, podczas gdy A. początkowo nie było dopuszczone do sprawy, w wyniku czego nie brało udziału we wszystkich czynnościach, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem zasady dążenia do prawdy obiektywnej przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; - błędnego przyjęcia przez Sąd, iż ograny umożliwiły A. czynny udział w każdym stadium postępowania, podczas gdy A. nie zostało dopuszczone do postępowania toczącym się przed Organem I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji bez możliwości aktywnego udziału w postępowaniu strony i w konsekwencji braku uzyskania pełnego materiału dowodowego i naruszenia interesu społecznego. Skarżące kasacyjnie A. wnosiło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów, podnosząc, że A. nie miało możliwości udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, w efekcie czego wydana decyzja nie uwzględniała stanowiska i interesu strony, którym jest interes społeczny. Zdaniem skarżącego kasacyjnie A. nie została zatem spełniona przesłanka prawdy obiektywnej oraz stanowi to naruszenie art.10 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem I instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie. Skarga ta nie spełnia bowiem przytoczonych wyżej wymogów formalnych. Po pierwsze podnieść należy, że w petitum skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazując art. 3 i art. 151 p.p.s.a. Mając na względzie poczynione wyżej uwagi zauważyć zatem wypada, że art. 3 p.p.s.a. składa się z kilku paragrafów, zaś pargraf 2 zawiera kolejne punkty. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował zarzutu przez wskazanie konkretnego przepisu tego artykułu, którego naruszenie zarzuca, przez co zarzut w tym zakresie nie poddaje się kontroli Sądu II instancji. Na marginesie zauważyć tylko należy, że art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, o jego naruszeniu można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Z kolei art.151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym regulującym sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie przedmiotowej sprawy, błędne jest założenie, że sam brak udziału A. we wszystkich czynnościach postępowania przed organem pierwszej instancji doprowadził do wydania decyzji z naruszeniem zasady dążenia do prawdy obiektywnej przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Autor skargi kasacyjnej twierdząc, że w sprawie został zebrany niepełny materiał dowodowy, bo oparty na materiałach przedstawionych tylko przez jedną ze stron, zapomina, że przedmiotowe postępowanie administracyjne nie jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym bez stosownych wniosków dowodowych określone okoliczności nie byłyby brane pod uwagę. Stosownie bowiem do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dążenie do wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli jest wynikającym z ustawy obowiązkiem organu. Zatem błędne jest założenie, że sam brak udziału A. w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doprowadził do wydania decyzji z naruszeniem zasady dążenia do prawdy obiektywnej przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Sąd I instancji słusznie zauważył, że przed przystąpieniem do rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie pismem z dnia [...] maja 2016 r. zawiadomiło A. o możliwości wglądu w akta sprawy oraz wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zebranych w rozpoznawanej sprawie. Strona nie skorzystała w żaden sposób z tych uprawnień, nie przedłożyła żadnych środków dowodów, a nawet nie zapoznała się z aktami sprawy. Z kolei A. podnosząc brak uzyskania pełnego materiału dowodowego nie wskazuje jakich konkretnie dowodów czy czynności procesowych nie mogło przeprowadzić w postępowaniu administracyjnym przed organem I czy II instancji oraz jaki mógł być wpływ tych uchybień na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie wskazywano, że dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. koniecznym jest wskazanie na takie konkretne czynności procesowe, których nieprzeprowadzenie uniemożliwiło stronie realizację jej praw i co nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tegoż postępowaniach. Natomiast brak uwzględnienia stanowiska skarżącego nie świadczy o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 1015 r. sygn. akt II OSK 2787/13, podobnie też np. w wyrokach z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt. II GSK 1840/15, z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2200/13, z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1098/13 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem twierdzenie, że brak udziału A. we wszystkich czynnościach postępowania miał wpływ na wynik sprawy, przy braku wskazania jakich konkretnie czynności procesowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy strona nie mogła podjąć, nie usprawiedliwia zarzutu naruszenia art.10 k.p.a., bowiem sam brak podzielenia stanowiska skarżącego A. nie świadczy o naruszeniu tego przepisu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.