II GSK 2305/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędziowie NSA Hanna Kamińska del WSA Dariusz Dudra Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1942/13 w sprawie ze skargi J. R. "C." na informację M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi C. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych oraz zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: J. R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "C." złożył do [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: [...]JWPU) wniosek o dofinansowanie projektu "Zwiększenie poziomu bezpieczeństwa" na konkurs nr [...] organizowany w ramach Priorytetu I "Tworzenie warunków dla rozwoju potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości na M." – Działania 1.2 "Budowa sieci współpracy nauka – gospodarka" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych dokonując oceny formalnej wniosku uznała, że nie spełnia on określonych kryteriów. Protest wnioskodawcy od powyższej oceny nie został uwzględniony, o czym wnioskodawcę poinformowano w piśmie z dnia [...] października 2012 r. Na skutek skargi strony na powyższe rozstrzygnięcie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2538/12 stwierdził, że ocena projektu przeprowadzona została w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia [...]JWPU. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała J. R., że złożony wniosek nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej (oceny wykonalności). W uzasadnieniu pisma wskazano, że negatywna ocena projektu została dokonana przez dwóch niezależnych ekspertów, którzy negatywnie ocenili wykonalność w ramach kryterium nr 2 oraz nr 6. Natomiast jeden z ekspertów negatywnie ocenił również kryteria nr 1 i nr 4 . J. R. w dniu [...] lipca 2013 r. wniósł protest na czynności związane z oceną przedmiotowego wniosku. W obszernym uzasadnieniu przedstawił swoje stanowisko wobec zakwestionowanych kryteriów odnosząc się do sformułowań zawartych w ocenie ekspertów. W odpowiedzi na protest pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała stronę o oddaleniu protestu. [...]JWPU stwierdziła, iż w toku analizy ocen ekspertów, stwierdzono uchybienia proceduralne w zakresie trzech z ośmiu zarzutów zgłoszonych przez Wnioskodawcę. Nie wpływa to jednak na zmianę ostatecznego wyniku oceny wykonalności, gdyż zgodnie z Regulaminem ocena wykonalności jest oceną ,,0/1", wniosek musi więc uzyskać pozytywną ocenę we wszystkich kryteriach wykonalności. Na powyższą informację J. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając przeprowadzenie oceny merytorycznej projektu skarżącego w sposób naruszający prawo, tj. dokonanie nieprawidłowej oceny zgodności złożonego wniosku w zakresie kryteriów wykonalności finansowej, efektywności projektu, wykonalności organizacyjnej (kadrowej) technicznej i technologicznej, możliwości i zasadności wdrożenia wyników badań. Skarżący podniósł, iż ocena nie mogła zostać przeprowadzona prawidłowo wobec nie poddania wniosku pod ocenę trzeciego wylosowanego eksperta, w sytuacji gdy eksperci oceniający wniosek byli rozbieżni w swoich ocenach, co narusza § 25 ust. 3 Regulaminu oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007 - 2013. Uzasadnienia sporządzone przez eksperta, który dokonał negatywnej oceny wniosku w kryterium nr 6. nie spełniają warunków określonych w § 23 ust. 3 Regulaminu oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007 - 2013, z powodu swej ogólnikowości. Dodatkowo skarżący wskazał na zaniechanie wystąpienia do wnioskodawcy, w trybie § 24 ust. 1 pkt. 1 Regulaminu oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007 - 2013, o wyjaśnienie nieścisłości dostrzeżonych przez ekspertów we wniosku lub jego poprawę i uzupełnienie, oraz zarzucił uzasadnieniom końcowych ocen ekspertów brak przejrzystości, co rzutowało na wątpliwości co do prawidłowości tych ocen. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko co do prawidłowej oceny wniosku poprzez oddalenie protestu. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, iż w sprawie brak było podstaw do powołania opinii trzeciego eksperta w zakresie oceny kryterium nr 1, jak również nie zgodził się z zarzutem dotyczącym nie wystąpienia do wnioskodawcy z wnioskiem o poprawę i uzupełnienie wniosku. Organ nie uznał również za zasadny zarzut nieprawidłowego (niejasnego, nierzetelnego) uzasadnienia dokonanej przez ekspertów oceny zakwestionowanych kryteriów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy dokonana w sprawie ocena merytoryczna projektu "Zwiększenie poziomu bezpieczeństwa" nr [...], której wynik zakończył się oddaleniem protestu na etapie oceny merytorycznej (oceny wykonalności) została przeprowadzona zgodnie z prawem, czy też jak twierdzi skarżący, z jego naruszeniem. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, który powołując się na § 21 ust 4 Regulaminu oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach RPO WM słusznie wskazał, że aby zastosować procedurę poddania wniosku pod ocenę trzeciego niezależnego eksperta, rozbieżności między ekspertami muszą dotyczyć oceny wykonalności rozumianej, jako ostateczny wynik we wszystkich kryteriach wykonalności, a nie poszczególnych ocen w kryteriach. W niniejszej sprawie żaden z ekspertów nie ocenił pozytywnie wniosku w zakresie oceny merytorycznej – wykonalności - stąd wobec rozbieżności oceny w zakresie kryterium nr 1 brak było podstaw do powołania trzeciego eksperta. Sąd wskazał, iż zapis § 23 pkt 1 Regulaminu nie ma charakteru obligatoryjnego, a więc zwrócenie się, na etapie oceny merytorycznej do wnioskodawcy o poprawę czy uzupełnienie wniosku nie było obowiązkiem organu. Sąd I instancji podzielił natomiast zarzuty nieprawidłowej oceny kryterium nr 6 Możliwość i zasadność wdrożenia wyników badań. W świetle dokonanych przez ekspertów ocen tego kryterium w kontekście stanowiska zajętego w wyniku rozpatrzenia protestu co do oceny kryterium nr 2 Efektywność projektu, ocena ta, zdaniem Sądu jest niespójna i niekonsekwentna. Jeżeli w zakresie kryterium nr 2 Efektywność projektu, eksperci w pierwszej kolejności badają czy istnieje zapotrzebowanie rynkowe na produkt/technologię/usługę i negatywna ocena obu ekspertów nie została podzielona w wyniku rozpoznania protestu, a wręcz uznano, że eksperci nie uzasadnili właściwie swego stanowiska co do braku zapotrzebowania rynkowego na produkt mający być rezultatem projektu i uznano tym samym spełnienie kryterium nr 2, to niezrozumienie budzi stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu uznające, że ocena kryterium nr 6, w takim zakresie jakim wnioskodawca nie wykazuje zapotrzebowania rynkowego na produkt dokonana została prawidłowo, skoro ocena jednego z ekspertów tego kryterium jest w istocie konsekwencją stanowiska wyrażonego w zakresie oceny kryterium nr 2 pozytywnie rozstrzygniętego na skutek protestu. Zarzuty IRP zawarte w zaskarżonym piśmie odnośnie oceny kryterium nr 6 , iż wnioskodawca nie odnosi się w proteście do kluczowej sprawy czyli braku wykazania w dokumentacji projektowej zapotrzebowania rynku na taki produkt stoją w sprzeczności z pozytywną oceną kryterium nr 2, w której uznano, że przesłanka wykazania takiego zapotrzebowania została spełniona, a eksperci błędnie ją ocenili nie popierając wystarczającymi merytorycznymi argumentami, co zostało ocenione jako niezgodne z Regulaminem oceniania. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że rozpoznanie protestu nie odnosi się do zarzutu oceny eksperta czy i na ile, jego zdaniem, możliwe do wykonania i wdrożenia w przedsiębiorstwie wnioskodawcy wyniki prac B+R, będą mogły być wykorzystane w sferze gospodarczej. Należy zgodzić się ze skarżącym, że zaaprobowana przez organ w wyniku rozpoznania protestu ocena kryterium nr 6 przez eksperta, który w zakresie oceny tego kryterium większość swego uzasadnienia poświęcił na zagadnienie możliwości gromadzenia danych przy pomocy urządzenia będącego przedmiotem projektu wskazana we wniosku jako możliwość, a nie zasadnicza funkcjonalność nie odnosi się do takich zagadnień jak to czy wykorzystanie w sferze gospodarczej wyników prac badawczo rozwojowych jest możliwe i zasadne w przedsiębiorstwie wnioskodawcy. Ocena ta zaaprobowana w wyniku rozpoznania protestu nie zawiera również oceny tego kryterium pod kątem jego opisu tj. zapotrzebowania rynkowego, oceny sytuacji finansowej wnioskodawcy oraz prognoz finansowych zatem nie spełnia warunków określonych w §22 ust 3 Regulaminu oceny. W zakresie oceny kryterium nr 1 Wykonalność finansowa zasadne są natomiast, w ocenie Sądu te zarzuty skargi, które kwestionują prawidłowość oceny sytuacji finansowej wnioskodawcy przez jednego eksperta, utożsamianej wyłącznie z obrotami firmy. W wyniku rozpoznania protestu [...]JWPU nie odniosła się do zarzutu wnioskodawcy poprawy sytuacji finansowej firmy w pierwszym kwartale 2013 r. w tym znacznego zwiększenia obrotów przekraczających obroty za cały 2012 r. i wygenerowaniu zysku. W konkluzji, Sąd I instancji podkreślił, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem [...]JWPU stanowiącym wynik rozpoznania protestu w zakresie oceny merytorycznej wykonalności odnośnie do kryterium nr 1 i nr 6. Sąd podniósł bowiem, że o ile [...]JWPU zgodnie z uprawnieniami jej przysługującymi przy rozpoznaniu protestu dokonuje ponownego sprawdzenia zgodności złożonego wniosku z kryteriami wyboru, to nie uznając za prawidłową ocenę ekspertów może, uznając protest za zasadny, skierować wniosek do ponownej oceny bądź o ile uznaje, że wniosek został jednak prawidłowo oceniony wobec niespełnienia tego kryterium, może rozpatrzeć protest negatywnie, wskazując jednocześnie i szeroko uzasadniając dlaczego sporne kryterium nie zostało uznane za spełnione (§ 12 ust. 1 pkt 1 procedury odwoławczej). Ocena ta, powinna być spójna, rzetelna i należycie uzasadniona. Z tych względów nie może zasługiwać na aprobatę uzasadnienie stanowiska, jakie organ zajął w rozpoznawanej sprawie. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych wniosła o uchylenie wyżej wymienionego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz.270, dalej "p.p.s.a.") poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku; 2. art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2009, nr 84, poz. 712 ze zm., dalej "uzppr") poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo wskutek: a. błędnego przyjęcia, że ocena wniosku o dofinansowanie w zakresie spornych kryteriów nr 1 i 6 została dokonana z naruszeniem zasad postępowania, b. błędów w ustaleniach faktycznych, tj. stwierdzenia, że: - [...]JWPU rozpoznając protest uznała spełnienie kryterium nr 2, - [...]JWPU nie rozpoznała jednego z zarzutów postawionego w proteście przez J. R., - ocena w zakresie kryterium nr 6 nie została przeprowadzona pod kątem jego opisu i na skutek tego przyjęcie, że ocena została dokonana w sposób naruszający prawo; 3. art. 134 § 1 i art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez sprawowanie niewłaściwej sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej i wykroczenie poza ocenę prawidłowości stosowania prawa przez [...]JWPU przez dokonanie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie a w konsekwencji błędne przyjęcie, że [...]JWPU naruszyła art. 30 c ust. 3 pkt 1 uzppr. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zarzutów skargi kasacyjnej, a także z ich uzasadnienia wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych przepisów ustawy o zasadach polityki rozwoju, a także postanowień dokumentacji Konkursu nr [...] organizowanego w ramach Priorytetu I "Tworzenie warunków dla rozwoju potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości na M." – Działania 1.2 "Budowa sieci współpracy nauka - gospodarka" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M., w szczególności Regulaminu oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007 – 2013, zwłaszcza zaś Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPOWM 2007 - 2013, na podstawie których przeprowadzana została ocena wniosku J. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "C." o dofinansowanie realizacji projektu pn. "Zwiększenie poziomu bezpieczeństwa" zgłoszonego w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że ocena wymienionego wniosku o dofinansowanie realizacji projektu przeprowadzona została w sposób naruszający prawo, co skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podstawą wydanego w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia kontrolującego zgodność z prawem oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu była wadliwość oceny merytorycznej wykonalności wniosku w zakresie odnoszącym się do kryterium nr 1 Wykonalność finansowa oraz nr 6 Możliwość i zasadność wdrożenia wyników badań. Co istotne, stanowiło to konsekwencję przyjęcia - po analizie podniesionych w skardze zarzutów oraz po analizie treści zaskarżonego tą skargą pisma z dnia [...] sierpnia 2013 r. informującego, że protest strony wniesiony w sprawie wyników oceny merytorycznej (wykonalności) wniosku został rozpatrzony negatywnie – że w rozpatrywanej sprawie nie jest już kwestią sporną ocena kryterium nr 2 Efektywność projektu oraz ocena kryterium nr 4 Wykonalność organizacyjna (kadrowa) techniczna i technologiczna. Z tego mianowicie powodu, że jak podniósł Sąd I instancji, "nieprawidłowość tej oceny uznana została przez [...]JWPU w zaskarżonym piśmie stanowiącym wynik rozpoznania protestu". W rekapitulacji wywodu uzasadniającego brak zgodności z prawem przeprowadzonej oceny wniosku o dofinansowanie projektu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że "nie można się zgodzić ze stanowiskiem [...]JWPU stanowiącym wynik rozpoznania protestu w zakresie oceny merytorycznej wykonalności odnośnie do kryterium nr 1 i nr 6. O ile [...]JWPU zgodnie z uprawnieniami jej przysługującymi przy rozpoznaniu protestu dokonuje ponownego sprawdzenia zgodności złożonego wniosku z kryteriami wyboru, to nie uznając za prawidłową ocenę ekspertów może uznając protest za zasadny, skierować wniosek do ponownej oceny bądź o ile uznaje, że wniosek został jednak prawidłowo oceniony wobec niespełnienia tego kryterium rozpatrzeć protest negatywnie, wskazując jednocześnie i szeroko uzasadniając dlaczego sporne kryterium nie zostało uznane za spełnione (§ 12 ust. 1 pkt 1 procedury odwoławczej). Ocena ta, powinna być spójna, rzetelna i należycie uzasadniona." Podejmując polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, [...] Jednostka Wdrażania Projektów Unijnych, jak wynika z uzasadniania skargi kasacyjnej, podważała jego prawidłowość – zasadniczo - z punktu widzenia treści postanowień Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPOWM 2007 – 2013, których jej zdaniem Sąd I instancji nie uwzględnił kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Między innymi, eksponując różnice odnośnie do rozwiązań przyjętych w systemie realizacji programu operacyjnego, w tym w przywołanej Procedurze odwoławczej, w relacji do unormowań zawartych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie odnoszącym się, odpowiednio, do instytucji protestu oraz odwołania, a także roli organu rozpatrującego wskazane środki zaskarżenia, strona skarżąca kasacyjnie podnosiła, że jak wynika z postanowień Procedury odwoławczej "[...]JWPU bada w szczególności kwestie proceduralne - prawidłowość przeprowadzenia samej oceny, nieuwzględnienia przez oceniającego treści wniosku i załączników, brak uzasadnień oceny lub punktacji, błędnego zsumowania punktów" (por. s. 3 – 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W związku z tym wywiodła, że Sąd I instancji w istocie rzeczy wykroczył poza granice dopuszczalnej oceny prawidłowości sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej, jak również poza granice dopuszczalnej oceny prawidłowości stosowania prawa przez [...]JWPU. Z perspektywy zarysowanej istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie uznać należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty zarzuty naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), art. 30c ust.3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 134 § 1 i art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), mają komplementarny charakter. Stwarza to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, możliwość łącznego ich rozpoznania. Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, a tym samym również za nieskuteczne. Odnosząc się w punkcie wyjścia do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Należy wyjaśnić, że wadliwość uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., zasadniczo, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wolne jest od wskazanych uchybień i wadliwości, zwłaszcza zaś takich, które uniemożliwiałyby jego kontrolę instancyjną. Analiza jego treści, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia ono określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji nie jest obarczone wadą wewnętrznej sprzeczności. Przeciwnie, wręcz podkreślić należy, rysującą się na tle analizy jego treści, konsekwencję Sądu I instancji, gdy chodzi o przeprowadzenie rzetelnej kontroli zaskarżonego aktu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Teza tego rodzaju nie jest więc uprawniona. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza gdy w tej mierze uwzględnić treść uzasadnienia skargi kasacyjnej i podjętą na jego gruncie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji o niezgodności z prawem oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i formułowana przez jego pryzmat teza o wewnętrznej sprzeczności uzasadniania zaskarżonego wyroku, stanowić ma jedynie wsparcie dla zarzutów naruszenia art. 30c ust.3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 134 § 1 i art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. i formułowanej na ich podstawie tezy głównej, a mianowicie przekroczenia przez Sąd I instancji granic dopuszczalnej oceny prawidłowości sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej oraz granic dopuszczalnej oceny prawidłowości stosowania prawa przez [...]JWPU. Jak wyżej już to zasygnalizowano, teza ta, została sformułowana przez stronę skarżącą kasacyjnie w oparciu o treść postanowień Procedury odwoławczej, które określają treść kompetencji orzeczniczych [...]JWPU w postępowaniu wywołanym wniesionym protestem oraz ich zakres. Z postanowień tych wynika, że "przy rozpatrywaniu protestu [...]JWPU bada w szczególności kwestie proceduralne - prawidłowość przeprowadzenia samej oceny, nieuwzględnienia przez oceniającego treści wniosku i załączników, brak uzasadnień oceny lub punktacji, błędnego zsumowania punktów" (§ 12). Wbrew oczekiwaniom autora skargi kasacyjnej, argument z treści przywołanej regulacji przyjętej w systemie realizacji programu operacyjnego nie może być jednak skutecznie przeciwstawiony przywołanemu powyżej stanowisku Sądu I instancji. W tej mierze, autor skargi kasacyjnej zdaje się nie uwzględniać tej istotnej okoliczności, że na gruncie przywołanej regulacji, podmiot ją tworzący, gdy chodzi o opis zakresu kompetencji orzeczniczych [...]JWPU na etapie rozpatrywania protestu, operuje zwrotem "bada w szczególności kwestie proceduralne". Oznacza to, że odwołuje się w ten sposób tylko do egzemplifikacji tych kompetencji – tym samym kompetencja do "badania w szczególności kwestii proceduralnych", nie ogranicza, ani też nie wyłącza kompetencji do badania kwestii merytorycznych. Brak kompetencji organu do badania kwestii merytorycznych wywołanych zarzutami podniesionymi w proteście, tj. innymi słowy pozbawienie, czy też wyłączenie możliwości korzystania z nich przez organ rozpatrujący protest, byłoby ponadto, i przede wszystkim, nie do pogodzenia z punktu widzenia treści regulacji zawartej w art. 30b ustawy o zasadach polityki rozwoju. Autor skargi kasacyjnej zdaje się bowiem nie dostrzegać tego, że skoro ustawa gwarantuje wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu, prawo do środka odwoławczego, to nie może budzić żadnych wątpliwości - zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawodawca nie wypowiedział się odnośnie do jego charakteru - że ma być to środek skuteczny. Za środek, gdy uwzględnić w tej mierze treść art. 78 Konstytucji RP oraz jego konsekwencje dla oceny realizacji prawa do odwołania, może być uznany tylko taki, za pomocą którego - jak podkreśla się w doktrynie i w judykaturze - strona może domagać się ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W związku z tym, efektywność środka odwoławczego nie może być w żaden sposób ograniczana poprzez rozwiązania procedury odwoławczej przyjmowane w ramach systemu realizacji programu operacyjnego. Tym bardziej, że sam ustawodawca chociażby w art. 31 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju podkreśla konieczność zapewnienia rzetelnej oceny projektów w procesie ich wyboru do dofinansowania. Przyjęcie tezy przeciwnej, a w jej konsekwencji, ograniczenie postępowania odwoławczego wyłącznie do zagadnień proceduralnych, z pominięciem zagadnień merytorycznych, czyniłoby z postępowania odwoławczego procedurę fasadową i pozorną, nie dającą w istocie wnioskodawcom prawa do weryfikacji zaskarżonego aktu, przez ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 659/10; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 908/11). Z przedstawionych powodów nie można więc zaakceptować stanowiska strony skarżącej kasacyjnie. Oznacza to, że za pozbawione jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzuty postawione w pkt 2 i pkt 3 petitum skargi ksacyjnej. Jakkolwiek Sąd I instancji stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, nie podniósł przywołanych powyżej, albo im podobnych argumentów, to jednak odnośnie do analizowanego zagadnienia, wyraźnie i jednoznacznie z argumentami tymi koresponduje istota stanowiska tego Sądu, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści uzasadniania zaskarżonego wyroku (s. 11). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy również, że nie jest nie trafne stanowisko Sądu I instancji, który w konsekwencji wskazanego powyżej (prawidłowego) rozumienia postanowień § 12 Procedury odwoławczej, po analizie treści pisma z dnia 9 sierpnia 2013 r. informującego, że protest strony wniesiony w sprawie wyników oceny merytorycznej (wykonalności) wniosku został rozpatrzony negatywnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie stanowi kwestii spornej ocena kryterium nr 2 Efektywność projektu oraz ocena kryterium nr 4 Wykonalność organizacyjna (kadrowa) techniczna i technologiczna. A to, z tego powodu, że jak wynika z przywołanego pisma, podniesione w proteście zarzuty uznane zostały za zasadne. Gdyby miało być inaczej, to w ponownym postępowaniu organ zobowiązany jest to jednak wykazać i uzasadnić. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.