II GSK 427/23

POSTANOWIENIE Dnia 5 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku S."D.R." w W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej S. "D. R." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1638/22 w sprawie ze skargi S. "D.R." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 marca 2022 r. nr KOC/3761/Dr/21 w przedmiocie kary pieniężnej postanawia: oddalić wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1638/22, oddalił skargę S."D.R." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 marca 2022 r. nr KOC/3761/Dr/21 w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 9810 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego (drogi powiatowej) w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] bez zezwolenia. S. "D.R." (dalej: skarżąca) wniosła skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji. Wnioskiem z 2 listopada 2023 r. skarżąca wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 marca 2022 r. nr KOC/3761/Dr/21 utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 30 kwietnia 2021 r. We wniosku skarżąca wskazała, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem naliczona kara stanowi znaczne obciążenie finansowe dla Spółdzielni, któremu nie jest w stanie sprostać z uwagi na kondycję finansową i ogólną koniunkturę gospodarczą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz.1634; dalej "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a,. należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu a wystąpieniem zagrożenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo). Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z: 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z: 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Jak wynika z powyższego, ocena istnienia w danej sprawie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. np. postanowienia NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20, 10 lutego 2022 r., sygn. akt II GZ 8/22). Oceniając złożony w niniejszej sprawie przez skarżącą wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z powodu niespełnienia powyżej wskazanych warunków, nie może on zostać uwzględniony. Skarżąca nie przedstawiła w nim takich okoliczności, które mogłyby przemawiać za udzieleniem ochrony tymczasowej. Skarżąca ograniczyła się w uzasadnieniu wniosku jedynie do twierdzeń o charakterze ogólnym, z ogólnym powołaniem się jedynie na kondycję finansową i koniunkturę gospodarczą, nie przedstawiając potwierdzającej to dokumentacji finansowej – księgowej i rachunkowej. Niewystarczające do uznania, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. było powołanie się jedynie na wysokość nałożonej kary pieniężnej oraz stwierdzenie, że kara stanowi obciążenie finansowe, któremu skarżąca nie jest w stanie sprostać. Bez przedstawienia dokumentów obrazujących sytuację finansową skarżącej niemożliwe było bowiem dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji będzie mogło skutkować okolicznościami stanowiącymi przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób zatem uznać, by w świetle przedstawionej przez skarżącą argumentacji obrazującej jej sytuację finansową uprawdopodobniła ona wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jak wskazano powyżej, ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji obciąża skarżącą i sprowadza się do wykazania, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Brak takiego uzasadnienia nie może być uznany za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.). Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność i nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie merytorycznej zasadności tego wniosku poprzez wykazanie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Niedostateczne uzasadnienie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. np. postanowienia NSA: z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GZ 255/17; z 17 października 2017 r., sygn. akt II GZ 769/17; z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GZ 169/20; z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GZ 219/20). A zatem w niniejszej sprawie skarżąca nie wykonała obciążającego ją obowiązku wykazania, że spełnione zostały powyżej wskazane przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 4 w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Nie oznacza to jednak, że negatywne rozpoznanie żądania strony w niniejszym postępowaniu uniemożliwia złożenie ponownego wniosku o zastosowanie wobec niej instytucji ochrony tymczasowej z uwzględnieniem wypełnienia wymogów stawianych przez art. 61 § 3 p.p.s.a. W ponownym wniosku strona powinna wykazać, że doszło do zmiany okoliczności sprawy przemawiającej za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji.