II GSK 448/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1941/07 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [..] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. VI SA/Wa 1941/07, oddalił skargę W. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. Komendant Wojewódzki Policji z/s w Radomiu wydał skarżącemu licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. W dniu [...] maja 2007 r. w wyniku kontroli dokonanej w Centralnej Bazie KSIP organ powziął wiadomość, iż przeciwko W. W. prowadzone jest postępowanie karne m.in. o czyn z art. 178a § 1 Kodeksu karnego. Do akt sprawy został dołączony wyrok Sądu Rejonowego w M. M., sygn. akt IV K 1520/06, z którego wynika, iż skarżący został uznany za winnego dokonania czynu zabronionego z art. 178a Kodeksu karnego. Wyrok powyższy uprawomocnił się dnia 6 stycznia 2007 r. Pismem z dnia 20 czerwca 2007 r. Wydział Postępowań Administracyjnych Komendy Stołecznej Policji, wskazując jako podstawę art. 61 § 4 k.p.a, poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego zmierzającego do cofnięcia mu licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia, a także o przysługującym skarżącemu prawie do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Wykonując swoje uprawnienia wynikające z art. 10 k.p.a., W. W. w piśmie z dnia 27 czerwca 2007 r. skierowanym do Komendy Stołecznej Policji złożył wyjaśnienia i opisał sytuację w jakiej się znalazł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Komendant Stołeczny Policji cofnął skarżącemu licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r., Nr 145, poz. 1221) oraz art. 104 i art. 268 k.p.a. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 ust. 1, art. 268 a k.p.a. oraz art. 31 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący prawomocnym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2006 r, sygn. akt IV K 1520/06, został skazany przez Sąd Rejonowy w M. M. za czyn z art. 178a § 1 Kodeksu karnego, a więc za przestępstwo umyślne, na karę grzywny w wysokości 150 stawek po 50 zł., środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat oraz podanie wyroku do wiadomości publicznej. Tym samym przestał spełniać przesłankę określoną w art. 26 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia. Organ wskazał, że cofnięcie licencji nie jest karą dodatkową za popełnienie przestępstwa, lecz skutkiem administracyjno-prawnym ustalenia, iż osoba posiadająca licencję została skazana prawomocnym wyrokiem za popełnienie przestępstwa umyślnego, co powoduje, iż nie spełnia on jednego z istotnych, ustawowo określonych wymogów do jej zachowania. Organ podniósł, że w takim stanie faktycznym ustawodawca nie przewidział możliwości zachowania licencji, bowiem przepis art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia jednoznacznie nakazuje organowi Policji cofnięcie licencji pracownika ochrony, gdy ten nie spełnia warunku określonego w art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter związany, co oznacza, że organ rozstrzygający sprawę administracyjną nie ma wyboru co do rodzaju konsekwencji administracyjnoprawnych, jeśli dyspozycja tego przepisu została spełniona. W niniejszej sprawie strona nie kwestionuje stanu faktycznego, podnosi jedynie, że popełnione przestępstwo nie miało w jego ocenie związku z wykonywanym zawodem. Ustawodawca nie uzależnił jednak cofnięcia licencji od konieczności ustalenia związku popełnionego przestępstwa z wykonywaniem zadań pracownika ochrony. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że wobec skazania pracownika ochrony fizycznej prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne, organ mógł jedynie wydać decyzję o cofnięciu licencji. Słusznie stwierdziły organy obu instancji, że ustawodawca nie przewidział w takim przypadku możliwości innego rozstrzygnięcia. Prawomocny wyrok skazujący pracownika ochrony fizycznej za przestępstwo umyślne wiąże bezwzględnie organy Policji rozstrzygające w sprawie cofnięcia skarżącemu licencji, stosownie do przywołanego art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Sąd I instancji podniósł, że W. W. nie kwestionuje samego faktu skazania go wyrokiem Sądu karnego i ewentualnych konsekwencji z tego wynikających, lecz zwraca uwagę na braki samego postępowania administracyjnego, które dyskwalifikują w jego ocenie rozstrzygnięcie organów I i II instancji. Zdaniem Sądu zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, bowiem artykuł 10 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji konkretne obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu, organ uczynił zadość tym wymaganiom. Skarżący został poinformowany w sposób prawidłowy pismem z dnia 20 czerwca 2007 r. o przysługujących mu, a wynikających z treści powołanego artykułu, prawach. Z przysługujących uprawnień skorzystał w trakcie postępowania dwukrotnie. Pismami z dnia 27 czerwca 2007 r. i 20 sierpnia 2007 r. odniósł się do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz wnioskował o wydanie korzystnego dla niego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy przesądza w ocenie Sądu, iż organ w sposób prawidłowy i skuteczny pouczył stronę o przysługujących jej uprawnieniach, z których strona skorzystała. Została jej też zapewniona możliwość zajęcie stanowiska w sprawie oraz możliwość odniesienia się do zebranego materiału dowodowego co oznacza, że organ w sposób właściwy wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przez dyspozycję art. 10 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. Skarżący zarzucił organowi brak ustaleń zmierzających do wyjaśnienia czy wyrok sądu karnego będący podstawą rozstrzygnięć w niniejszej sprawie jest w istocie prawomocny. Sąd jednak podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się odpis wyroku Sądu Rejonowego w M. M., na mocy którego W. W. uznano za winnego zarzucanych mu czynów, orzeczono karę grzywny oraz zastosowano wobec niego środek karny. Na wyroku znajduje się adnotacja stwierdzająca jego prawomocność od dnia 6 stycznia 2007 r. Taki dokument wiąże organ co do faktów w nim stwierdzonych i nie może być przez organ weryfikowany w żadnym zakresie, W. W. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 31 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, poprzez uznanie za zgodne z prawem rozstrzygnięcia organów I i II instancji, które nie określiły daty od której następuje cofnięcie licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia, 2) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 7 Konstytucji i art. 10 k.p.a. poprzez uznanie za zgodne z prawem decyzji I i II instancji naruszające konstytucyjną zasadę praworządności oraz podstawową zasadę prawa administracyjnego tj. czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, Komendant Wojewódzki Policji cofa licencję, jeżeli pracownik ochrony przestał spełniać warunki, o których mowa w art. 26 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 oraz ust. 3 pkt 1 i 2. Przepis ten wyraźnie uzależnia fakt cofnięcia licencji od uprawomocnienia się skazującego wyroku sądowego za przestępstwo umyślne, jednak cofnięcie nie następuje w wyniku orzeczenia sądu z tą datą. Decyzję w tej sprawie wydaje Wojewódzki Komendant Policji i to ten organ określa konkretną datę utraty uprawnień przez pracownika ochrony. Data ta musi zostać jednoznacznie wskazana jako warunek niezbędny np. do dalszego trwania stosunku pracy, kwestii podatkowych, obliczenia terminu przedawnienia i przystąpienia do nowego egzaminu, uprawnień i odpowiedzialności pracownika w wykonywaniu przez niego obowiązków. Zarówno decyzje administracyjne jak i wyrok Sądu I instancji nie odnoszą się do tej kwestii. Kasator zwrócił uwagę, iż przepis art. 31 ustawy nie daje żadnych podstaw do ustalenia tej daty. Skarżący zwrócił uwagę, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu ma zastosowanie również do postępowania odwoławczego (art. 140 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.). Wydanie decyzji przez organ administracji publicznej przed upływem terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz do złożenia uwag, stanowi naruszenie art. 10 k.p.a., uzasadniające uchylenie decyzji. Strona powinna jednak wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej. W ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął, że organ II instancji nigdy nie poinformował skarżącego możliwości wypowiedzenia się i zgłoszenia żądań w trybie art. 10 k.p.a., przed wydaniem przez siebie decyzji, Pismo skarżącego z dnia 20 sierpnia 2007 r, które Sąd uznał za wypowiedzenie się skarżącego w sprawie zaistniałego stanu faktycznego było odwołaniem od decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Kasator nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu, że organ w sposób prawidłowy i skuteczny pouczył stronę o przysługujących jej uprawnieniach, z których strona skorzystała. Jedynie organ I instancji przed wydaniem własnej decyzji w dniu 20 czerwca 2007 r. zawiadomił wprawdzie skarżącego o wszczęciu postępowania i o możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jednak ograniczył to uprawnienie do 7 dni od dnia otrzymania tego pisma. Pismo to jako wprost sprzeczne z brzmieniem i celem art. 10 k.p.a. i nie może być uznane za spełnienie obowiązku przez organy I i II stopnia. Zdaniem skarżącego stadia prowadzonego postępowania zostały prowadzone bez uczestnictwa skarżącego i okazały się w praktyce wewnętrzną sprawą organów policji, bez możliwości zweryfikowania zebranych dokumentów, wniesienia przez skarżącego żądań, wniosków, własnych dokumentów lub pism. Było to o tyle istotne, że skarżący nigdy nie otrzymał wyroku karnego skazującego z dnia 29 grudnia 2006 r. i nie mógł się z nim zapoznać chociażby w trakcie postępowania administracyjnego o odebranie mu licencji. Nie mógł tym samym odnieść się co do aspektu jego prawomocności gdyż mając zamiar złożenia apelacji oczekiwał w pierwszej kolejności na nadesłanie tegoż wyroku. Niejasności w tej sprawie potwierdza fakt, iż prawomocność wyrok ten uzyskał już po 7 dniach od jego wydania, bez jego przesłania stronie. Skarżący nie mógł także zapoznać się z upoważnieniami osób podpisujących się pod decyzjami w jego sprawie i ocenić czy nie zachodzi konieczność wyłączenia takiej osoby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, wyznacza strona przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawę kasacyjną stanowi: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczające zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych (art. 174 p.p.s.a.) jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. OSK 421/04, zbiór LEX nr 148732). Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewidując oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego, określa jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ostatnio wymieniona postać naruszenia prawa materialnego wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość w tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. I OSK 24/06, zbiór LEX nr 266229). Istnieje także możliwość naruszenia prawa materialnego w obu jego formach, a to wówczas kiedy niewłaściwe zastosowanie jest następstwem błędnej wykładni treści zawartej w określonej normie prawnej. Z kolei z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje zatem jednoznacznie na to, że decydując się na posłużenie tą podstawą kasacyjną nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej naruszył Sąd I instancji, ale należy także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. To uchybienie proceduralne może podobnie jak przy pierwszej z podstaw kasacyjnych określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegać bądź na błędnej wykładni przepisu postępowania, bądź na jego niewłaściwym zastosowaniu. W świetle treści komentowanego art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości również to, że chodzi w nim o naruszenie przepisów postępowania, które były stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny, lub które powinny być stosowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a skład orzekający zaniechał ich stosowania. W sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca sądowi zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają te drugie zarzuty - dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2004r., sygn. akt FSK 1146/04, niepublik.). W petitum skargi kasacyjnej strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 10 k.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, drugi dotyczy zapewnia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. Skarżący nie powiązał tych przepisów z właściwymi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odnoszącymi się do dokonanej przez sąd administracyjny kontroli legalności przeprowadzonego przez właściwy organ administracji publicznej postępowania wyjaśniającego. Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 nie jest możliwe bez wskazania na naruszenie przepisów postępowania stosowanych w postępowaniu sądowym. Podkreślenia wymaga, że kontrola instancyjna wywołana wniesieniem skargi kasacyjnej sprowadza się do ograniczonego granicami skargi kasacyjnej, badania prawidłowości orzeczenia sądu pierwszej instancji. Przedmiotem zaskarżenia jest orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Wobec tego zarzucane wady muszą dotyczyć postępowania przed sądem i wynikać z naruszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Nie jest wystarczające samo odwoływanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej czy przepisów Konstytucji. Nie można także, kwestionując wyrok sądu administracyjnego I instancji, skutecznie powoływać się na "naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.", skoro przepis ten zawiera jedynie określenie jednego z rodzajów podstawy kasacyjnej. Do skutecznego powołania się na tego rodzaju podstawę kasacyjną w konkretnej sprawie nieodzowne jest natomiast konstruowanie zarzutu w nawiązaniu do określonego przepisu regulującego postępowanie przed sądem administracyjnym. Sąd administracyjny, przeciwko którego to orzeczeniu skierowana jest przecież skarga kasacyjna, nie stosuje bezpośrednio norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 73/04, Lex nr 108540; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 166/05, Lex nr 194422; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 61/05, Lex nr 196783; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05, OSP 2007/1/7 z glosą aprobującą A. Kubiak-Kozłowska i wiele innych). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny zwolniony jest z merytorycznej oceny zarzutu naruszenia prawa procesowego. Na marginesie można jeszcze zwrócić uwagę, że przepis art. 10 k.p.a., którego naruszenie zarzucał autor skargi kasacyjnej, składa się z trzech jednostek redakcyjnych (paragrafów). Natomiast skarżący nawet nie sprecyzował, które z tak oznaczonych norm prawnych kwestionuje i w jakim zakresie. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Autor skargi kasacyjnej wskazał na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, poprzez uznanie za zgodne z prawem rozstrzygnięcia organów I i II instancji, które nie określiły daty od jakiej następuje cofnięcie licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia. W uzasadnieniu tego zarzutu kasator podnosi, że cytowany przepis uzależnia fakt cofnięcia licencji od uprawomocnienia się skazującego wyroku sądowego za przestępstwo umyślne (z czym należy się zgodzić) i dalej wywodzi, że niezbędnym elementem decyzji o cofnięciu licencji pracownika ochrony jest data utraty uprawnień; jednocześnie wskazuje on na różne problemy natury praktycznej mogące wyniknąć w sytuacji, gdy owa data nie zostanie określona. Następnie skarżący podnosi, że art. 31 nie daje żadnych podstaw do ustalenia tej daty niejako z mocy prawa i rozważa z jakim dniem powinna nastąpić utrata licencji w przypadku skazania pracownika ochrony prawomocnym wyrokiem karnym. Przypomnieć należy, że kasator zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, który stanowi, że Komendant wojewódzki Policji cofa licencję jeżeli pracownik ochrony przestał spełniać warunki o których mowa w art. 26 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 oraz ust. 3 pkt 1 i 2. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie wykazał jednak na czym polega mylne rozumienie przez Sąd art. 31 ust. 2 pkt 1 i nie wyjaśnił jaki jest, w jego ocenie, właściwy sposób rozumienia tego przepisu. Nie przedstawił on także na czym miałby polegać wadliwy wybór normy prawnej lub nieprawidłowa jej subsumcja, nie wskazał jaki inny przepis miałby ewentualnie mieć w niniejszej sprawie zastosowanie. Cytowany wyżej przepis wskazuje jedynie warunki, których niespełnianie przez pracownika ochrony powoduje po stronie Komendanta wojewódzkiego Policji obowiązek cofnięcia licencji. Nie odnosi się on w żadnej mierze do daty, od której ma nastąpić cofnięcie licencji. Kasator zarzucił naruszenie art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w uzasadnieniu skoncentrował się jedynie na wykazaniu, że niezbędnym elementem decyzji o cofnięciu licencji jest data utraty uprawnień. Jak to już zostało powyżej wskazanie, zgodnie z art. 176 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest przytoczyć nie tylko podstawy kasacyjne ale także ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie, autor skargi kasacyjnej podejmując próbę uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego skupił się w istocie zagadnieniu, które nie jest regulowane w zarzucanym przez niego przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt FSK 155/04, Lex nr 129843; z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt OSK 773/04, Lex nr 164460; z dnia 22 listopada 2004 r. sygn. akt 884/04, Lex nr 286859; z dnia 30 listopada 2004 r. sygn, akt FSK 1289/04, Lex nr 147753; z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 236857; z dnia 14 grudnia 2005 r, sygn. akt FSK 383/05, Lex nr 187517 i wiele innych). Na marginesie można zwrócić jedynie uwagę, że zagadnienie terminu, od którego rozstrzygnięcie organu administracji staje się ostateczne i wywiera skutki prawne, uregulowane jest w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec tego określenie w decyzji administracyjnej daty, od której obowiązuje cofnięcie licencji było zbędne. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.