II GSK 501/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 609/18 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 609/18 oddalił skargę T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Podczas kontroli ulicy [...] M., która miała miejsce [...] stycznia 2018 r. ustalono, że dwie reklamy o treściach: "W." i ".[...]" były umieszczone w pasie drogowym drogi publicznej - ulicy [...] M. (w rejonie skrzyżowania z Aleją R. G., po prawej stronie jadąc w kierunku R.). Reklamy umieszczone były na przyczepie o nr rej [...]. W dniach [...] stycznia 2018 r. oraz [...] stycznia 2018 r. również stwierdzono obecność ww. reklam w ustalonej lokalizacji. Ze względu na możliwość zatarcia dowodów w sprawie w dniu [...] stycznia 2018 r. dokonano pomiaru powierzchni reklam, które wynosiły: 3,41 m x 1,99 m = 6,7859 m2 dla reklamy o treści: "W" oraz 3,38m x 1,97m = 6,6586 m2 dla reklamy o treści: "[...]". Lokalizację reklamy dokumentują zdjęcia wykonane podczas gromadzenia materiału dowodowego, jak również mapy sytuacyjne w skali 1:1000 i 1:100, na których również uwidoczniono linie rozgraniczające pas drogowy drogi publicznej. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. zostało przesłane stronie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Prezydent Miasta Ruda Śląska decyzją z [...] marca 2018 r. orzekł o wymierzeniu T. D., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "R." T. D. z siedzibą w R. Ś. [...], przy ul. P. [...], kary pieniężnej w wysokości 1 210,00 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi w dniach: [...] stycznia 2018 r., [...] stycznia 2018 r. oraz [...] stycznia 2018 r. drogi publicznej ulicy [...] M. poprzez umieszczenie 2 szt. reklam, zamontowanych na przyczepie o nr rej [...], o treściach: "W." i "[...]" o pow. wynoszących odpowiednio: 6,7859 m2 oraz 6,6586m2, Przedmiotowy odcinek, na którym usytuowane były reklamy, zlokalizowany był w ciągu drogi nr 925, zaliczonej do dróg publicznych uchwałą nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kat. dróg krajowych. Następnie, w związku z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną, zgodnie z § 2 oraz załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, drogę nr 925 zakwalifikowano jako drogę wojewódzką. Finalnie, w związku z budową Alei Rodziny Gurtlerów (Trasy N-S), która przejmuje w miarę budowy kolejnych etapów przebieg drogi wojewódzkiej nr 925, na mocy art. 10 ustawy o drogach publicznych, odcinek ul. 1 Maja od skrzyżowania z Aleją Rodziny Gurtlerów do skrzyżowania z ulicą Bukową, stał się drogą publiczną kat. powiatowej. Skarżący złożył odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") decyzją z [...] kwietnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ruda Śląska. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że bezsporne jest w sprawie, że w dniach: [...] stycznia 2018 r., [...] stycznia 2018 r. oraz [...] stycznia 2018 r. dwie reklamy o treściach: "W." i "[...]" zamontowane ma przyczepie o nr rej [...] znajdowały się w pasie drogi publicznej ulicy [...] M. - w rejonie skrzyżowania z Aleją Rodziny Gurtlerów. Stosownie natomiast do przepisów ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 21 listopada 2018 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił. W uzasadnieniu Sądu I instancji podał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że sporna reklama była zamieszczona przez stronę bez zgody zarządcy w pasie drogowym, co uzasadniało nałożenie odpowiedniej kary pieniężnej. Prawidłowo przyjęły także ilość dni, według których obliczono karę, powierzchnię reklam oraz stawki opłaty karnej wynikające z Uchwały Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 23 czerwca 2016 r. z późniejszymi zmianami. Sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze, które w istocie rzeczy nie dotyczą zgodności z prawem wydanej decyzji, ale okoliczności usprawiedliwiających jej adresata (awaria samochodu, kradzież instalacji elektrycznej). Odpowiedzialność za delikt administracyjny, polegający na zajmowaniu pasa drogowego bez zezwolenia, jest niezależna od jakichkolwiek innych okoliczności, niż te wskazane w przytoczonych wyżej przepisach u.d.p., w tym art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 6 u.d.p. Nie ma zatem znaczenia kwestia winy osoby dopuszczającej się zajęcia pasa drogowego, czy też innych czynników, które mogły mieć na to wpływ. Nie jest nawet usprawiedliwieniem awaria samochodu, którym z tego względu nie można poruszać się po drodze publicznej. Odpowiedzialność z tego tytułu ma charakter obiektywny. Samo stwierdzenie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia obliguje właściwy organ do podjęcia w tej sprawie postępowania i wydania decyzji nakładającej karę pieniężną . Sąd jako bezzasadny uznał zarzut, iż kara taka może być wymierzana tylko za zajmowanie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego, a przyczepa obiektem takim nie jest. Kara wymierzana jest za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia, które może polegać na prowadzeniu robót, umieszczaniu urządzeń infrastruktury technicznej, umieszczania obiektów budowlanych jak również zajmowania pasa na inne cele (art. 40 ust. 2 u.d.p.). Reklama, jak wynika z art. 40 ust. 6 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt. 3 u.d.p. traktowana jest jak obiekt budowlany, niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia, podczas gdy powinien znaleźć zastosowanie art. 40 ust. 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Mimo, że w petitum skargi kasacyjnej jej autor nie odwołuje się wprost do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to mając na uwadze treść zarzutu opisanego w petitum skargi kasacyjnej uznać należy, iż kasator wskazuje na naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Tak więc zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 40 ust.12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w ocenie kasatora w rozpoznawanej sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 40 ust.14 w/w ustawy. Podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej nie zgłosił zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, co oznacza, że nie kwestionuje ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do określenia stanu faktycznego sprawy. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga wskazania na czym polegała błędna wykładnia bądź niewłaściwe zastosowanie tego prawa. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi przewidzianemu w hipotezie obowiązującej normy prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. (vide wyrok NSA z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2434/18). Podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie może opierać się na kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie. Stosowanie prawa materialnego (subsumcja) ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony. Natomiast stan faktyczny sprawy jest wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów prawa procesowego (vide wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 200/18). W rozpoznawanej sprawie ustalono, że kontrola przeprowadzona w dniu [...] stycznia oraz w dniach [...] i [...] stycznia 2018 roku wykazała, że dwie reklamy o treściach: "W." i "[...]" były umieszczone na przyczepie znajdującej się w pasie drogowym drogi publicznej - ulicy [...] M. w R. Została wykonana dokumentacja fotograficzna oraz dokonano pomiaru powierzchni reklam, a na mapie sytuacyjnej uwidoczniono linie rozgraniczające pas drogowy. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że T. D. nie posiadał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust.1 i 2 u.d.p Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). W orzecznictwie NSA podkreśla się, że stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nałożenie tej kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinionego zachowania podmiotu do którego kierowana jest decyzja. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (vide wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3647/15, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 4486/16). W tym stanie rzeczy uwzględniając fakt, że odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy to przyjąć należy, iż zasadnie Sąd I instancji uznał, że dla wymierzenia kary, o której mowa w art. 40 ust.12 u.d.p. bez znaczenia pozostaje podnoszona przez skarżącego okoliczność związana z awarią samochodu, która ponadto nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W ocenie NSA brak jest jakichkolwiek podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie regulacji prawnej objętej treścią art. 40 ust.14 u.d.p. Z treści tegoż przepisu prawa wynika, że przepisu ust. 1 nie stosuje się w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym. Po zlokalizowaniu awarii prowadzący roboty niezwłocznie zawiadamia o tym zarządcę drogi i w porozumieniu z nim określa termin i powierzchnię zajętego pasa drogowego. Niewątpliwie wskazany przepis prawa jest wyjątkiem od obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p. Awaria, o której mowa w art. 40 ust.14 u.d.p. stanowi bardzo poważne uszkodzenie, zepsucie i jest zdarzeniem nadzwyczajnym i niezależnym od zajmującego pas drogowy celem usunięcia skutków tego zdarzenia (wyrok NSA z dnia 11 lutego 2002 r., II SA 2762/00, Lex nr 82668). Ratio legis tej regulacji prawnej sprowadza się do tego aby zapobiegać sytuacjom szczególnie wyjątkowym, grożącym powstaniem trudnych do odwrócenia skutków. W związku z powyższym uznać należy, że urządzeniem niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, znajdującymi się w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 14 u.d.p. nie jest samochód, który uległ awarii. Wskazany przepis prawa dotyczy umieszczonych w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z drogą - w szczególności linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych, przewodów kanalizacyjnych niesłużących do odwodnienia drogi, przewodów gazowych, ciepłowniczych, wodociągowych itp. (vide wyrok NSA z 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 135/08). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.