II GSK 519/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. NSA Marek Zalewski Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 818/07 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I SA/Bd 818/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu renty strukturalnej po wznowieniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że decyzja ta nie może być wykonana w całości. Powyższy wyrok wydany został w oparciu o następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...] kwietnia 2006 r. S. K. zwrócił się z wnioskiem do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., z siedzibą w S., o przyznanie renty strukturalnej. W dniu 8 czerwca 2006 r. S. K. dostarczył organowi zmianę do wniosku wraz z dokumentami potwierdzającymi przekazanie własności gospodarstwa: notarialną umowę darowizny z dnia [...] maja 2006 r., mocą której ww. gospodarstwo rolne o pow. 6,52 ha zostało przekazane synowi M. K. oraz oświadczenie, że z dniem [...] maja 2006 r. zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej (tj. gospodarstwa rolnego i towarowej produkcji rolnej). Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. z siedzibą w S. przyznał wnioskodawcy rentę strukturalną. Organ w trakcie obsługi wniosków o dopłaty bezpośrednie podjął informację o prawdopodobnym posiadaniu przez wnioskodawcę działek, które nie zostały wykazane we wniosku o rentę. W związku z tym organ podjął czynności sprawdzające, w wyniku których postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania renty, a następnie w dniu [...] września 2007 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem wnioskodawcy, jego żony oraz świadka T. G.. Zeznania złożone w trakcie rozprawy administracyjnej potwierdziły istnienie po stronie wnioskodawcy 1/6 współwłasności, tj. 1,785 ha z 10,71 ha użytków rolnych, odziedziczonych po ojcu skarżącego. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. z siedzibą w S. uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. o przyznaniu renty i odmówił jej przyznania, wskazując jako podstawę prawną § 4 pkt 4 i 5, § 6 ust. 1, § 9 w zw. z § 20 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem odmowy przyznania renty strukturalnej był fakt, że wnioskodawca w dniu [...] listopada 2006 r. nie przekazał wszystkich gruntów rolnych, które były w jego posiadaniu. W odwołaniu skarżący podniósł, że sporne działki otrzymał wraz z matką i siostrą w wyniku spadkobrania po ojcu. Podał, że grunty te od 1990 r. były dzierżawione, a ostatnia umowa dzierżawy, zawarta na 10 lat w dniu [...] grudnia 2006 r. wygasa w roku 2016. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca w okresie 6 miesięcy od dnia [...] maja 2006 r. nie wyzbył się 1/6 udziału we współwłasności nieruchomości rolnych, co stanowiło naruszenie § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w myśl którego warunek przekazania gospodarstwa rolnego jest spełniony, gdy zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, będące zarówno w posiadaniu wnioskodawcy, jak i jego małżonka. Dotyczy to również współposiadania. Uchylając powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organy, po wznowieniu postępowania w sprawie renty, zasadnie odmówiły jej przyznania, argumentując odmowę faktem nieujawnienia współposiadania w 1/6 części w gospodarstwie rolnym, odziedziczonym po ojcu. Sąd wyjaśnił, że w myśl § 4 pkt 4 i pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich dla uzyskania renty strukturalnej rolnik winien spełnić dwa podstawowe warunki, tj.: przekazać gospodarstwo rolne o powierzchni co najmniej 1 ha i zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej, która została zdefiniowana w § 2 tego rozporządzenia. Sąd uznał, że decydujące znaczenie w sprawie ma również treść przepisu § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, w myśl którego warunek przekazania gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 4 pkt 4, uważa się za spełniony, jeżeli zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich współwłasności, z zastrzeżeniem § 9 pkt 1. Zgodnie z § 9 pkt 1 warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, o którym mowa w § 4 pkt 5, uważa się za spełniony, jeżeli po przekazaniu gospodarstwa rolnego łączna powierzchnia użytków rolnych posiadanych przez uprawnionego do renty strukturalnej i jego małżonka nie przekracza 0,5 ha, a działalność rolnicza prowadzona na tych użytkach służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb własnych uprawnionego oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Sąd wskazał, że ustawodawca w cyt. wyżej przepisie wyraźnie użył sformułowania "tego gospodarstwa rolnego", co oznacza – zdaniem Sądu - gospodarstwo rolne, które rolnik zadeklarował do przekazania, a nie jak uznał organ wszystkie grunty rolne będące w posiadaniu rolnika. W przeciwnym razie doszłoby do pozbawienia rolnika wszystkich posiadanych nieruchomości, nawet tych, na których działalność rolnicza - jak w przypadku skarżącego - nie była przez niego nigdy prowadzona i które przez zgoła 20 lat są dzierżawione. Sąd stwierdził, w oparciu o załączony materiał dowodowy, że organ nie dokonał sprawdzenia zasadności twierdzeń strony o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej w rozumieniu § 2 rozporządzenia. Organ nie sprawdził czy rolnik prowadził ww. działalność na odziedziczonym udziale oraz czy udział ten mógł stanowić gospodarstwo rolne w rozumieniu definicji gospodarstwa rolnego zawartej w Kodeksie cywilnym. Te kwestie zostały przez organy pominięte, co - zdaniem Sądu - narusza art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.). W tej sytuacji – w ocenie Sądu I instancji - odmowa przyznania renty została wydana przedwcześnie. W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. zaskarżył w całości powyższy wyrok, wniósł o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię § 4 pkt 4 i 5 w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 i 2, § 9 pkt 1, 20 ust. 7 i § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, przez przyjęcie, że wymagane dla uzyskania renty strukturalnej przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o spełnieniu warunków do przyznania renty: - nie obejmuje odziedziczonego przed wydaniem decyzji o przyznaniu renty gruntu (użytków rolnych), - nie wymaga przekazania tego gruntu w odpowiedni sposób (określonym podmiotom) i w stosownej formie, w terminie określonym w § 20 ust. 7, - upoważnia spadkobiercę gruntów do posiadania ich pomimo przekraczania przez te grunty wielkości gruntów rolnych określonych w § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia, - obowiązek przekazania gospodarstwa rolnego nie dotyczy wszystkich posiadanych gruntów rolnych, - zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej nie jest tożsame na gruncie tych przepisów z własnością lub współwłasnością gruntów rolnych o powierzchni powyżej 0,5 ha, - przekazanie gospodarstwa i zaprzestanie prowadzenia na nim działalności rolniczej dotyczy wyłącznie gruntów zadeklarowanych we wniosku o rentę; 2) błędną wykładnię art. 336 i art. 337 w związku z art. 140 i art. 1015 oraz art. 1059 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że właściciel (współwłaściciel) rzeczy może nie być posiadaczem samoistnym i posiadanie samoistne związane jest w tym przypadku nierozerwalne z dzierżeniem rzeczy, a w związku z tym błędnym założeniem jest przyjęcie, że dzierżenie dziedziczonego gospodarstwa rolnego przez dzierżawcę pozbawia spadkobiercę, który przyjął spadek i jest współwłaścicielem dziedziczonego gospodarstwa posiadania samoistnego tego gospodarstwa; 3) błędną wykładnię art. 10 i art. 11 rozporządzenia Rady WE nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. WE Nr L 160 z 26 czerwca 1999, s. 80) poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest w świetle powyższych przepisów nieprzekazanie przez rolnika, ubiegającego się o rentę strukturalną w formie określonej przez prawo krajowe, całości posiadanych gruntów rolnych, a także że rolnik może z nieprzekazanego gospodarstwa uzyskiwać dodatkowe dochody. II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że postępowanie organu wymaga uzupełnienia o ustalenia czy rolnik zaprzestał prowadzenia działalności na odziedziczonym udziale i czy ten udział mógł stanowić gospodarstwo rolne w rozumieniu definicji gospodarstwa zawartego w Kodeksie cywilnym – przy jednoczesnym zignorowaniu przez Sąd faktu ustalenia posiadacza samoistnego dziedziczonego gospodarstwa oraz faktu nieprzekazania w terminie i określonej przepisami formie tego gospodarstwa, tj. błędne zarzucenie organowi rozpatrującemu sprawę naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to wady postępowania Sądu w konsekwencji doprowadziły do błędnego rozstrzygnięcia przez Sąd, stąd też naruszenie przez Sąd ww. przepisów postępowania stanowi okoliczność, mającą istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że warunkiem koniecznym uzyskania renty jest przekazanie wszystkich użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego rolnika, tj. gospodarstwa w znaczeniu obejmującym wszystkie użytki rolne posiadane przez rolnika. Zaprzestanie zatem prowadzenia działalności rolniczej w świetle wskazanych powyżej przepisów, to nic innego jak spełnienie wymogu określonego przepisem § 6 ust. 1, tzn. przekazanie gospodarstwa w formie określonej przepisami § 6 i 20 rozporządzenia. Przekazanie natomiast wszystkich użytków rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa, to rzeczywiste i prawne przekazanie wszelkich użytków rolnych jakie posiada rolnik niezależnie od ich usytuowania, formy władania i statusu prawnego. Zdaniem organu, definicję gospodarstwa rolnego należy odczytać z treści samych przepisów rozporządzenia, a zwłaszcza z § 6 ust. 1 pkt 1 i § 9 pkt 1. Powyższe przepisy określają gospodarstwo rolne w znaczeniu przedmiotowym, sprowadzając je do powierzchni użytków rolnych stanowiących własność (współwłasność) rolnika i jego małżonki. Dotyczy to zarówno z majątku dorobkowego obojga małżonków, jak i majątków odrębnych każdego z małżonków. W ocenie organu, wbrew ustaleniom Sądu i przyjętej interpretacji, ustawodawca używając sformułowania gospodarstwo rolne, nie miał na myśli tego pojęcia w znaczeniu nadanym mu w Kodeksie cywilnym. Pod pojęciem gospodarstwo rolne rozumie się całość jego gruntów, a nie - jak to ujął Sąd w uzasadnieniu - tylko gruntów, które zostały zadeklarowane we wniosku o rentę strukturalną. Rolnik winien więc wykazać we wniosku i przekazać wszystkie grunty będące w jego posiadaniu, nie zaś tylko te, którymi faktycznie włada. Samo posiadanie – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - należy z kolei rozumieć nie jako wykonywanie czynności rolniczych i uprawę gruntów, lecz zgodnie z brzmieniem art. 336 k.c. jako posiadanie samoistne. Posiadaczem rzeczy jest, zgodnie z art. 336 k.c. zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jako użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zgodnie z treścią art. 337 k.c. posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne. Zdaniem organu, w zakresie ustalenia posiadania Sąd dokonał całkowicie błędnej interpretacji, przyjmując, że współwłaściciel rzeczy może nie być posiadaczem samoistnym, a posiadanie samoistne związane jest nierozerwalnie z faktycznym dzierżeniem rzeczy. S. K., jak wynika to z akt sprawy, miał pełną świadomość przysługującego mu prawa i z tego prawa korzystał, dysponując swą własnością (swoim udziałem), przekazując dziedziczone gospodarstwo łącznie z innymi współwłaścicielami w dzierżawę. Zatem w pełni wykazywało to cechy posiadania. Organ zarzucił również, że Sąd nie uwzględnił przepisów wspólnotowych regulujących zasady przyznawania rent strukturalnych. Z tytułu wydzierżawienia przedmiotowego gospodarstwa (dziedziczonych użytków rolnych) S. K., a także pozostali współwłaściciele osiągał określony zysk, co już samo w sobie stanowi sprzeczność z zasadami rządzącymi programem rent strukturalnych (art. 10 i 11 rozporządzenia Rady WE nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. WE Nr L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r., s. 80), wskazujących, że renta jest formą gratyfikacji za przekazanie całości gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej. Jednym z istotnych elementów renty jest zapewnienie niezbędnych środków do życia rolnikowi, który przekazał gospodarstwo rolne. W niniejszej sprawie tego warunku S. K. nie spełnił, bowiem nie przekazał całości gospodarstwa, dodatkowo uzyskując należność finansową dzięki jego dzierżawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. K. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 4 lutego 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, iż zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 p.p.s.a. Niewątpliwie w pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wtedy, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa wątpliwości. Z treści skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie wskazanej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. sprowadzają się do twierdzenia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. naruszył przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia o ustalenie, czy rolnik prowadził na odziedziczonym gruncie komercyjną działalność rolniczą, a zatem, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia norm art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organy administracji publicznej naruszyły wskazane wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego jest wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego dotyczących przyznania renty strukturalnej, które to przepisy zostały przez stronę skarżącą przywołane w punkcie I podpunktach 1-3 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej należy w tym miejscu przypomnieć, iż orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wypracowało jedną z podstawowych zasad prawa wspólnotowego, jaką jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym. Niewątpliwie od chwili wejścia Polski do Unii Europejskiej wskazana wyżej zasada obowiązuje także w Polsce. W związku z powyższym przypomnieć także należy, że stosownie do treści art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (TWE) do aktów wspólnotowych prawa wtórnego należy zaliczyć rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Niewątpliwie rozporządzenie jest aktem wiążącym w całości i jest bezpośrednio stosowane w każdym państwie członkowskim. Oznacza to, że akty te stają się częścią krajowych systemów prawnych bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek czynności transpozycyjnych i wywierają skutki bezpośrednio w stosunku do jednostek. Obowiązywanie tych aktów prawnych zależy jedynie od ogłoszenia ich w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (vide wyrok NSA z 21.02.2006 r., sygnatura akt II OSK 1341/05 niepublikowany). Poza sporem winna także pozostawać okoliczność, iż Sąd I instancji wyraźnie wskazał na konieczność zastosowania w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia Rady WE nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U. UE.L.99.160.80). Podkreślić należy, że rozporządzenie to miało zastosowanie w niniejszej sprawie bowiem obowiązywało w dacie przyznania renty strukturalnej S. K.. Uwzględniając fakt, iż zaskarżona decyzja wydana została w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że z uwagi na treść art. 93 ust. 1 tiret trzeci i art. 94 tiret drugi rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. UE.L.05.277.1) zastosowanie do rozpoznania w tej sprawie przepisów powołanego wyżej rozporządzenia nr 1257/1999 znajduje pełne uzasadnienie. Jednocześnie należy podkreślić, iż mając na uwadze konieczność wdrożenia w Polsce uregulowań dotyczących wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w art. 3 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) ustawodawca zawarł upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem rozwoju obszarów wiejskich, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. W oparciu o wskazane wyżej upoważnienie zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.). Wskazując na treść § 1 wymienionego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów podkreślić należy, że przepisy tegoż rozporządzenia określają szczegółowe warunki i tryb udzielania, wypłacania, zawieszania, zmniejszania i zwracania pomocy finansowej i uzyskiwania rent strukturalnych, o których mowa w art. 10-12 rozporządzenia 1257/1999. W tym stanie rzeczy oczywistym jest, iż wykładnia przepisów prawa krajowego winna uwzględniać treść i cel przepisów rozporządzenia 1257/1999. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 10 rozporządzenia 1257/1999 wsparcie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę ma przyczynić się do zapewnienia dochodu starszym rolnikom, którzy decydują się na zaprzestanie gospodarowania, a jednocześnie ma zachęcić do zastępowania starszych rolników przez rolników, którzy mogą poprawić rentowność pozostawionych im gospodarstw. Natomiast w art. 11 powołanego wyżej rozporządzenia zostały określone warunki dotyczące osoby przekazującej gospodarstwo oraz warunki dotyczące osoby przejmującej gospodarstwo. Podstawowe warunki, o których mówi powołany wyżej przepis prawa to zaprzestanie całkowicie prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej przez rolnika przekazującego gospodarstwo, który ma nie mniej niż 55 lat i prowadził działalność rolniczą przez okres 10 lat poprzedzających przekazanie gospodarstwa, z możliwością prowadzenia niekomercyjnej gospodarki rolnej i utrzymywania użytkowania budynków, a w stosunku do rolnika przejmującego konieczność posiadania wiedzy i umiejętności zawodowych pozwalających na doprowadzenie do poprawy rentowności przejmowanego gospodarstwa oraz zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie przez okres co najmniej 5 lat. Uwzględniając powyższe uwagi stwierdzić należy, iż jest całkowicie bezzasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 10 i art. 11 rozporządzenia 1257/1999. Wskazując na uregulowania zawarte w przepisach prawa krajowego należy przypomnieć, że z treści § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich wynika, że rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pod określonymi w tym przepisie warunkami (§ 4 pkt. 1-7). Ustawodawca zaliczył do tych warunków między innymi: przekazanie przez rolnika gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni co najmniej 1 hektar (§ 4 pkt. 4) oraz zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej (§ 4 pkt. 5). W § 6 ust. 1 pkt. 1 powołanego wyżej rozporządzenia ustawodawca precyzuje warunek przekazania gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 4 pkt. 4 rozporządzenia i wskazuje, że jest on spełniony, gdy zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego żony, jak również przedmiotem współwłasności, z zastrzeżeniem § 9 pkt. 1. Natomiast z treści przepisu § 9 pkt. 1 rozporządzenia wynika, że warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej uważa się za spełniony, jeśli po przekazaniu gospodarstwa rolnego łączna powierzchnia użytków rolnych posiadanych (współposiadanych) przez uprawnionego do renty strukturalnej i jego małżonka nie przekracza 0,5 hektara, a działalność rolnicza prowadzona na tych użytkach służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb własnych uprawnionego oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Z powyższych przepisów wynika, że negatywną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie renty strukturalnej jest posiadanie przez uprawnionego do renty strukturalnej (współposiadanie przez uprawnionego do renty strukturalnej wraz z małżonkiem) gruntów rolnych (użytków rolnych) o powierzchni przekraczającej 0,5 hektara i prowadzenie na nich działalności rolniczej innej niż ta, o której mowa w § 9 pkt. 1 rozporządzenia, to jest działalności rolniczej komercyjnej. Dokonując wykładni wskazanych wyżej norm prawnych zwrócić należy uwagę na to, że ustawodawca w treści art. 9 pkt. 1 rozporządzenia posługuje się pojęciem "posiadania" a nie "własności". Poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż oba wskazane wyżej pojęcia prawne różnią się od siebie w sposób zasadniczy. Dla prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia koniecznym wydaje się przypomnienie zasadniczych kwestii odnoszących się do "posiadania", jako zasadniczego elementu konstrukcji prawnej powstałej dla określenia przesłanek przyznania renty strukturalnej. Zróżnicowanie wskazanych wyżej pojęć prawnych przejawia się chociażby w tym, że przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) konstruują posiadanie jako instytucję samodzielną. Samodzielność tej instytucji przejawia się między innymi w samodzielnym przedmiocie niezależnym w zasadzie od przedmiotu własności. Skoro przepis art. 336 k.c. wskazuje, że istotnym elementem posiadania jest materialny związek osoby z rzeczą to nie może być wątpliwości, że nie prawo, lecz rzecz leży u podstaw konstrukcji posiadania (vide J. Ignatowicz, Ochrona posiadania, Warszawa 1963, s. 53-61). Według przeważającej opinii doktryny posiadanie jest stanem faktycznym, na który składają się dwa elementy, to jest faktyczna władza (corpus possessionis) i wola wykonywania tego władztwa dla siebie (animus rem sibi hebendi). Przepis art. 336 k.c. stanowi, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Takie określenie posiadacza uwypukla przede wszystkim element władztwa faktycznego. Przepis art. 336 k.c. odwołuje się do takich praw podmiotowych, z których wynikają uprawnienia do władania rzeczą w celu korzystania z niej lub pobierania pożytków bądź upoważniają do władania w celu zagwarantowania realizacji zabezpieczenia wierzytelności. Oczywistym więc jest, że nie chodzi tutaj o prawa rzeczowe, które nie uprawniają do władania rzeczą, jak np. hipoteka. Również wskazany wyżej przepis prawa nie odnosi się do takich stosunków prawnych, które wprawdzie zawierają element władztwa nad rzeczą, lecz ta władza nie jest wykonywana wyłącznie w interesie władającego. Należy bowiem wyraźnie rozróżnić między władaniem jako wykonywaniem jednego z uprawnień objętych własnością i posiadaniem jako samodzielną instytucją oderwaną od podłoża prawa podmiotowego. Ustawowe określenie "faktycznie włada" oznacza, że władający jako posiadacz ma taki związek z rzeczą, który można określić mianem związku rzeczywistego, jako realnej rzeczywistej możliwości, uzasadnionej konkretnymi okolicznościami do korzystania z rzeczy (vide A. Kunicki, Przedmiot i zakres sądowej ochrony posiadania, PIP nr 7-8/1962, s. 278, J. Ignatowicz, System Prawa Cywilnego tom II, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1974, s. 826). W związku z powyższym stwierdzić należy, że nie można mówić o posiadaniu bez podstawowego jego elementu określonego jako "corpus", to jest bez faktycznego władania rzeczą, a sama wola władania rzeczą jako właściciel (animus) do istnienia posiadania nie jest wystarczająca. Natomiast własność jako najpełniejsze i najszersze z praw rzeczowych jest prawem na rzeczy własnej i obejmuje pełnię władzy właściciela nad jego rzeczą. Na treść prawa własności składają się określone uprawnienia właściciela. Bez wątpienia do podstawowych uprawnień właściciela należy zaliczyć uprawnienie do posiadania rzeczy. W praktyce zdarza się i tak, że właściciel rzeczy nie włada swoją rzeczą. Oznacza to, że może powstać sytuacja, w której mamy do czynienia z posiadaniem bez prawa własności (tytułu własności do rzeczy), a także może się zdarzyć, że właściciel nie będzie wykonywał jednego ze swoich najistotniejszych uprawnień, jakim jest uprawnienie do posiadania własnej rzeczy. Powracając do głównego nurtu rozważań związanych z zarzutami skargi kasacyjnej podkreślić należy, że ustawodawca posługuje się pojęciem posiadania nie tylko w przypadku zdefiniowania warunku zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 9 pkt. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, ale także w § 18 ust. 5 pkt. 1 tegoż rozporządzenia. Z treści § 18 ust. 5 pkt. 1 rozporządzenia wynika, że do wniosku o przyznanie renty strukturalnej należy dołączyć dokumenty potwierdzające łączną powierzchnię i stan prawny posiadanego gospodarstwa rolnego oraz zmiany, jakim podlegała powierzchnia i stan prawny tego gospodarstwa w ostatnich 5 latach przed złożeniem wniosku. Jednocześnie wskazać należy, że mając na uwadze treść § 19 ust. 2 pkt 1-7 rozporządzenia nie zawsze ustawowe określenie "stan prawny" jest utożsamiane z tytułem własności. Dokumenty o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie § 19 ust. 2 pkt. 1-7 rozporządzenia nie zawsze mają za zadanie potwierdzić przysługujące wnioskodawcy prawo własności. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że dokonując wykładni przepisów powołanego wyżej rozporządzenia należy przede wszystkim mieć na względzie cele, dla których realizacji zostały one ustanowione. Podstawowym celem przepisów dotyczących rent strukturalnych jest umożliwienie przekazywania gospodarstw rolnych młodszym rolnikom dla poprawy rentowności przekazywanych gospodarstw rolnych. W przepisach unijnych oraz w przepisach krajowych brak jest konstrukcji prawnych, które zmierzałyby do generalnego uregulowania tytułów własności wszystkich gruntów rolnych, która to kwestia ma znaczenie drugorzędne i może jedynie przyczynić się do wyeliminowania nadużyć i prawidłowego ustalenia, czy przekazanie gospodarstwa przez rolnika prowadzącego na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym rzeczywiście nastąpiło. Oznacza to, że z punktu widzenia realizacji wskazanych wyżej celów nie ma znaczenia zachowanie przez rolnika udziału w spadku obejmującym gospodarstwo rolne, którym nie władał i w którym nie prowadził na własny rachunek działalności rolniczej. Biorąc pod uwagę treść skargi kasacyjnej, w której utożsamia się nabycie w drodze dziedziczenia udziału we współwłasności gospodarstwa rolnego z jego faktycznym posiadaniem, należy stwierdzić, iż jest to stanowisko wadliwe. Z treści przepisów art. 924 k.c. i art. 925 k.c. wynika, że spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, a więc z chwilą śmierci spadkodawcy. Oznacza to, że z chwilą otwarcia spadku należące do spadkodawcy określone prawa i obowiązki majątkowe o charakterze cywilno-prawnym zmieniają swój charakter i stają się spadkiem, a więc pewną wyodrębnioną masą majątkową, poddaną reżimowi przepisów prawa spadkowego. Pamiętać także należy, że nabycie to nie ma charakteru definitywnego. Spadkobierca może spadek odrzucić, może być uznany za niegodnego dziedziczenia, może umrzeć przed upływem terminu do złożenia oświadczenia o przyjęciu lub odrzuceniu spadku. Dopiero więc prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku stwarza domniemanie, że osoba wymieniona w jego treści jest rzeczywiście spadkobiercą, któremu przysługuje określony w tym postanowieniu udział w masie spadkowej. Uwzględniając uwagi odnoszące się do pojęcia posiadania, a także uwagi dotyczące spadkobrania uznać należy, że samo legitymowanie się prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku nie oznacza jeszcze, że współspadkobierca jest posiadaczem faktycznym nabytego udziału we współwłasności. W sytuacji więc, w której zostaje ustalone, że rolnik (wnioskodawca) ubiegający się o przyznanie renty strukturalnej lub jego małżonek są współspadkobiercami w spadku, który obejmuje także udział w gospodarstwie rolnym, koniecznym staje się przeprowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia, czy wymieniony wyżej rolnik (lub jego małżonek) władał gospodarstwem rolnym wchodzącym w skład spadku, a w szczególności czy miał wyodrębniony fizycznie obszar gruntu i prowadził na nim komercyjną działalność rolniczą, o jakiej mowa w § 2 pkt. 1 w/w rozporządzenia. Samo bowiem dziedziczenie udziału w gospodarstwie rolnym potwierdzone prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku nie oznacza ani posiadania tego udziału w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ani prowadzenia komercyjnej działalności rolniczej, o jakiej mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu. W związku z powyższym uznać także należy, że na rolniku ubiegającym się o przyznanie renty strukturalnej ciąży obowiązek przekazania gospodarstwa rolnego i zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej komercyjnej na wszystkich gruntach rolnych znajdujących się w jego posiadaniu, a nie odnosi się on wyłącznie do gruntów zadeklarowanych we wniosku. W omawianym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w tym składzie, podziela stanowisko NSA zawarte w wyrokach z dnia 13 listopada 2008 r. sygnatura akt II GSK 627/08 i z dnia 17 lutego 2009 r. sygnatura akt II GSK 765/08, jednocześnie nie podziela stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2008 r. sygnatura akt II GSK 517/08. W tym stanie rzeczy za bezzasadny należało uznać zarzut zawarty w punkcie pierwszym podpunkt trzeci petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji wskazując na konieczność zastosowania uregulowań prawnych zawartych w rozporządzeniu 1257/1999 nie stwierdził, aby z tych uregulowań wynikała możliwość nieprzekazania przez rolnika ubiegającego się o rentę strukturalną w formie określonej przez prawo krajowe całości posiadanych gruntów rolnych oraz aby z nieprzekazanego gospodarstwa rolnego rolnik mógł uzyskiwać dodatkowe dochody. Ponadto ze wskazanych wyżej przyczyn nie są również uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej opisane w punkcie pierwszym podpunkt pierwszy petitum skargi kasacyjnej, odnoszące się do błędnej wykładni § 4 pkt. 4 i pkt .5 w związku z § 6 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 , § 9 pkt. 1, § 20 ust. 7 i § 21 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie wskazał na takie rozumienie powołanych norm rozporządzenia, jak przedstawia to strona wnosząca skargę kasacyjną. Wykładnia przepisów w/w rozporządzenia jest w zasadzie prawidłowa, zgodna z celami i uregulowaniami, o jakich mowa w rozporządzeniu 1257/1999. W istocie Sąd I instancji wskazuje, że najistotniejsze jest stwierdzenie, czy rolnik w związku z ubieganiem się o rentę strukturalną rzeczywiście posiada grunty przekraczające 0,5 hektara i nie zaprzestał na nich prowadzenia działalności rolniczej. Również za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej opisane w punkcie pierwszym podpunkcie drugim petitum skargi kasacyjnej odnoszące się do błędnej wykładni powołanych tam przepisów prawa. Sąd I instancji nie powoływał się wprost na uregulowania zawarte w powołanych w skardze kasacyjnej przepisach prawa, a jedynie odwoływał się do instytucji posiadania jako konstrukcji prawnej funkcjonującej na gruncie przepisów prawa cywilnego. Jednocześnie należy wskazać, że przedstawiona w punkcie pierwszym podpunkcie drugim przez stronę skarżącą, konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej może świadczyć o niezrozumieniu instytucji i pojęć prawnych unormowanych w powołanych przez kasatora przepisach prawa. Wyjaśnić więc należy, że instytucja dzierżenia uregulowana została w art. 338 k.c. Dzierżenia nie można zaliczać do kategorii posiadania. Różnica pomiędzy posiadaniem a dzierżeniem polega na tym, że posiadacz włada rzeczą dla "siebie", natomiast dzierżyciel włada rzeczą "za kogo innego". Wreszcie nie można mylić dzierżenia z dzierżawą, o której mowa w art. 693 k.c. Stosownie do treści art.336 k.c. dzierżawa została zaliczona do jednej z kategorii posiadania. Wreszcie stwierdzić należy, że nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej opisany w punkcie drugim petitum skargi kasacyjnej, odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit .c p.p.s.a. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że sprawa nie została przez organ administracji publicznej dostatecznie wyjaśniona, co narusza przepis art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Z przeprowadzonej wykładni przepisów prawa materialnego wynika, że organ winien ustalić, czy rolnik (wnioskodawca) odziedziczył udział w spadku obejmującym gospodarstwo rolne oraz czy posiadał to gospodarstwo rolne, czy miał w tym gospodarstwie rolnym wyodrębniony fizycznie udział na gruncie i czy prowadził w tym gospodarstwie rolnym działalność rolniczą. W związku z powyższymi uwagami oczywistym więc jest, że wyjaśnienie tych kwestii jest niezbędne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.