II GSK 586/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1197/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1197/13 pozostawił bez rozpatrzenia skargę [...] na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. [...] (dalej: skarżąca) wniosła skargę na rozstrzygnięcie protestu zawarte w piśmie Zarządu Województwa M. z dnia [...] września 2013 r., znak: [...]. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 16 stycznia 2014 r. pozostawił skargę bez rozpatrzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga wniesiona przez [...], nie była kompletna. Powyższe z tego względu, że wraz z skargą nie złożono: - załączników do korekty wniosku z dnia [...] lipca 2013 r., - decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. będącej załącznikiem do protestu z dnia [...] sierpnia 2013 r. W konsekwencji brak było w aktach sprawy m. in. pism Wójta Gminy Z. z dnia [...] listopada 2012 r. i z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił, że skarżąca była zobligowana przesłać wraz ze skargą pełną dokumentację w sprawie, czyli wszystkie dokumenty składane do organu i przesyłane organowi. Niedopuszczalne jest bowiem przesyłanie do Sądu niekompletnych akt albowiem dokumenty załączone przez skarżącą stanowią swego rodzaju akta sprawy, na bazie których Sąd orzeka. Zdaniem WSA, nie jest również dopuszczalne wzywanie przez Sąd do nadesłania kompletnej dokumentacji w sprawie, czy też do uzupełnienia dokumentacji. Dokumentację skarżąca strona winna załączyć do skargi i złożyć wraz z nią, bądź też dołączyć taką dokumentację później, jednakże w nieprzekraczalnym terminie do złożenia skargi, tj. w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.) bezpośrednio do Sądu i bez wezwania. Wezwanie jest instytucją jaką Sąd stosuje wyłącznie do uzupełnienia braków formalnych skargi, zaś niekompletność dokumentacji nie stanowi braku formalnego skargi. W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 powyższej ustawy). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. [...] złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1. art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia pomimo braku uprzedniego wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi polegających na niezałączeniu kompletnej dokumentacji w sprawie; 2. 30c ust. 6 u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi polegających na niezalaczeniu kompletnej dokumentacji w sprawie. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 30b ust. 9 pkt 2 i art. 30c ust. 1 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. sądy administracyjne sprawują kontrolę nad oceną projektów zgłaszanych do dofinansowania w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z uwagi na specyfikę materii, tj. konieczność sprawnego rozdziału środków przeznaczonych na dofinansowanie, ustawodawca wprowadził liczne odrębności proceduralne, regulujące postępowanie sądowoadministracyjne. Mają one zapewnić szybkość postępowania sądowego i sprawić, aby sądowa kontrola legalności działalności organów rozdzielających pomoc jej nie zablokowała i nie osłabiała sprawności rozdziału środków. Jednocześnie, przy dokonywaniu interpretacji przepisów dotyczących odrębności proceduralnych, zawartych w u.z.p.p.r. należy mieć na względzie, że kontrola sądowoadministracyjna ma być realna, a przewidziane ustawą wymogi formalne mają na celu jedynie zapewnienie szybkości działania sądu, nie zaś ograniczenie prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Dodatkowe obowiązki nakładane na stronę muszą być zatem interpretowane ściśle, a wyłączenie przewidzianych w p.p.s.a. możliwości usunięcia uchybień, jakich dopuściła się strona, nie może być interpretowane rozszerzająco, bowiem wszelkie takie zabiegi interpretacyjne niweczą możliwość sądowej kontroli rozdziału środków pomocowych przeznaczonych na rozwój. Zgodnie z art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1. Skarga ta jest wnoszona bezpośrednio do sądu wraz z kompletną dokumentacją w sprawie. Kompletna dokumentacja, zgodnie z art. 30c ust. 2a, obejmuje: 1) wniosek o dofinansowanie, 2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3; 3) wniesiony protest; 4) informację, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1, wraz z ewentualnymi załącznikami. Cytowana regulacja znacząco modyfikuje – w stosunku do postanowień p.p.s.a. – tryb wnoszenia skargi. Skrócony został termin do jej wniesienia (14 dni w u.z.p.p.r. zamiast 30 dni zgodnie z p.p.s.a.), skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, i wreszcie – nałożono na wnioskodawcę wymóg dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji w sprawie, podczas gdy w procedurze "zwykłej", na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. to na organ nałożony został obowiązek dostarczenia sądowi skargi wraz z kompletem akt sprawy. Na stronę został zatem nałożony obowiązek dostarczenia sądowi materiałów koniecznych do rozpatrzenia skargi, tj. umożliwiających skontrolowanie, czy ocena projektu była przeprowadzona zgodnie z prawem. Jak wskazano wyżej, celem ukształtowania omawianego trybu wnoszenia skargi było zapewnienie sądowi możliwości szybkiego jej rozpatrzenia i zachowania przewidzianego w art. 30c ust. 4 u.z.p.p.r., krótkiego 30-dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia. Sankcją zaś wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji jest, zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 tej ustawy, pozostawienie jej bez rozpatrzenia (por. postanowienie NSA z 8 stycznia 2014 r., II GSK 2363/13 ). Należy podkreślić, że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej – którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska – konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu, tj. w myśl art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepisy regulujące instytucję pozostawienia skargi bez rozpatrzenia muszą być zatem interpretowane ściśle, gdyż ich zastosowanie pozbawia stronę możliwości sądowej kontroli kwestionowanego przez nią rozstrzygnięcia. Wskazać w tym miejscu należy, że z dniem 28 czerwca 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz .U. z 2013 r. poz. 714), która znacząco zmodyfikowała m. in. treść art. 30c tej ustawy, określającego wymogi wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Źródła zmian należy upatrywać w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2012 r., sygn. akt SK 8/12 OTK-A 2012/9/111 , w którym stwierdzono, że pozostawienie skargi na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej bez rozpatrzenia, z uwagi na niezałączenie do tego środka odwoławczego kompletnej dokumentacji, bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia braków, narusza prawo do sądu. Przepis art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. uznano za niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem niedopuszczalne jest – bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia braków dostrzeżonych w dokumentacji skargi – pozostawienie tego środka odwoławczego bez rozpatrzenia w konsekwencji uznania go za niekompletny. W sytuacji przyjęcia zasady, zgodnie z którą braki formalne środka odwoławczego skutkują jego odrzuceniem, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ustawodawca powinien zrekompensować dotkliwość tej sankcji poprzez umożliwienie stronie usunięcia braku na wezwanie sądu. Z uwagi na fakt, że zwrot "kompletna dokumentacja" jest pojęciem niejasnym i niedookreślonym, bowiem nie wskazano wyraźnie, co składa się na kompletną dokumentację w sprawie, Trybunał uznał, że wymóg dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji może być uznany za nadmierny formalizm. W związku z powyższym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, pozostawienie bez rozpatrzenia niekompletnej skargi powinno nastąpić dopiero wówczas, gdy skarżący nie uzupełni – na wezwanie sądu – w wyznaczonym terminie braków w dokumentacji. W konsekwencji do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do art. 30c dodano ust. 6, zgodnie z którym w przypadku wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego, sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że w art. 30e u.z.p.p.r. ustawodawca nakazuje, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów p.p.s.a., określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując jednocześnie te przepisy tej ustawy, których stosowanie jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących usuwania braków formalnych pism procesowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzona w art. 30c ust. 6 u.z.p.p.r. regulacja dotycząca obowiązku wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków, polegających na wniesieniu skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego, nie przepisem szczególnym w stosunku do art. 49 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Powyższy przepis normuje kwestię "zwykłych" braków formalnych (jak np. brak podpisu) skargi, podczas gdy przepis art. 30c ust. 6 u.z.p.p.r. reguluje braki skargi "specyficzne", wynikające z opisanych na wstępie odrębności ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za takim rozumieniem powyższych przepisów przemawia również fakt, że celem wprowadzenia do u.z.p.p.r. 30c ust. 6 było zagwarantowanie stronie konstytucyjnego prawa do sądu (co wynika z uzasadnienia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego) poprzez zobowiązanie sądu do wezwania wnioskodawcy, w przypadku złożenia skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego, do uzupełnienia tych braków w terminie 7 dni od dnia doręczeni wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Skoro na gruncie poprzednio obowiązującej treści art. 30c u.z.p.p.r. nie budziło wątpliwości, że w przypadku tzw. "zwykłych" braków formalnych, ma zastosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a. wobec braku jego wyłączenia w art. 30e oraz braku regulacji w tym zakresie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (por. postanowienia NSA: z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1785/12, z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1809/12, z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1844/12), to należy przyjąć, że także w obecnie obowiązującym stanie prawnym, w którym kwestię wezwania do uzupełnienia braków skargi reguluje wyłącznie w zakresie braku polegającego na wniesieniu skargi bez kompletnej dokumentacji oraz bez uiszczenia wpisu stałego, znajdzie zastosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do pozostałych braków formalnych pism procesowych, w tym skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jak już zostało wspomniane, zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W niniejszej sprawie Sąd pozostawił skargę bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.pr.r. Przyjął, że skarga wniesiona przez [...], nie była kompletna, gdyż wraz z nią złożono załączników do wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r., załączników do korekty wniosku z dnia [...] lipca 2013 r., decyzji Wojewody M. z dnia [...] lipca 2013 r. będącej załącznikiem do protestu z dnia [...] sierpnia 2013 r. W konsekwencji brak w aktach sprawy m.in. pism Wójta Gminy Z. i z dnia [...] listopada 2012 r. i z dnia [...] kwietnia 2013 r., wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawienie skargi z tego powodu było przedwczesne. W sytuacji wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji Sąd I instancji winien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (stosownie do treści art. 30c ust 6 u.z.p.p.r.). Trybunał Konstytucyjny we wskazanym już wyroku z 30 października 2012 r., sygn. akt SK 8/12 wskazał, że pojęcie "kompletna dokumentacja" nie zostało przez ustawodawcę jednoznacznie i jasno zdefiniowane, zatem wymóg dołączenia do skargi takiej niedookreślonej kompletnej dokumentacji pod rygorem pozostawienia skargi na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej bez rozpatrzenia, bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia braków, narusza prawo do sądu. Konsekwentnie, pozostawienie bez rozpatrzenia niekompletnej skargi powinno nastąpić dopiero wówczas, gdy skarżący nie uzupełni – na wezwanie sądu – w wyznaczonym terminie, braków w dokumentacji. W tej sprawie skarga była kompletna, aczkolwiek obarczona brakami formalnymi. Z tych tez względów należało wezwać skarżącą do jej uzupełnienia. Ten brak formalny mógł zostać usunięty w drodze zastosowania przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a., a wyłączenie przez Sąd tej możliwości nie tylko naruszyło ten przepis, lecz naruszyło przyjęte w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo do sądu. Z tego powodu zaskarżone postanowienie o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia naruszało prawo i podlegało uchyleniu. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy WSA ograniczył się jedynie do wezwania skarżącej do przedłożenia aktualnego wypisu z KRS (k. 106 akt sądowych). Zaniechał zobowiązania skarżącej do przedłożenia innych dokumentów, których brakowało przy skardze. Tym samym naruszył on dyspozycję art. 30c ust 6 u.z.p.p.r. W ponownym postępowaniu Sąd I instancji, mając na uwadze powyższe rozważania, wezwie skarżącą do uzupełnienia dostrzeżonych braków, zakreślając termin dla tej czynności. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej strony skarżącej na postanowienie o odrzuceniu skargi, poniesione przez skarżącą koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na zaskarżone postanowienie podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz strony skarżącej od organu w razie uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 559/07, Zbiór LEX nr 479004).Mając na uwadze wskazane powody Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.