III SA/Kr 1197/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 17 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu postanawia pozostawić skargę bez rozpatrzenia. W dniu 16 kwietnia 2013 r. A sp. z o.o. w K złożyła wniosek aplikacyjny o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach Osi Priorytetowej VII "Infrastruktura ochrony środowiska" Działania 7.2 Poprawa jakości powietrza i zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii zgłaszając projekt zatytułowany "[...]: [...]). We wniosku wskazano, że projekt ma być zrealizowany w P gmina Z na działkach nr [...], [...] i [...]. Pismem z dnia 2 lutego 2012 r. Dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich poinformował wnioskodawcę o dostrzeżonych brakach formalnych wniosku i wezwał do ich uzupełnienia w terminie do 9 lipca 2013 r. pod rygorem odrzucenia projektu. W dniu 9 lipca 2013 r. do Urzędu Wojewódzkiego Województwa wpłynęła odpowiedź wnioskodawcy na powyższe wezwanie. Pismem z dnia 6 sierpnia 2013 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z zapisami § 22-24 oraz § 27-29 Regulaminu konkursu powyższy wniosek został odrzucony na etapie oceny formalnej ze względu na niespełnienie kryteriów określonych w Załączniku nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (dalej: "URPO"), w szczególności kryterium "Kwalifikowalność projektu", "Kompletność i poprawność wniosku" oraz "Kompletność i poprawność załączników". Uzasadniając stanowisko wskazano, że przedmiotowa inwestycja wymaga pozwolenia na budowę (w ocenie wnioskodawcy wymagane jest jedynie zgłoszenie robót budowlanych), gdyż jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pomimo, że zdaniem wnioskodawcy oraz Wójta Gminy Z jest inaczej). Jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przed uzyskaniem dofinansowania z RPO konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co jest wymogiem (zgodność m.in. ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko) określonym w załączniku nr 2 do Regulaminu. Wskazano równocześnie, że złożony wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dalej "m.p.z.p."- (co potwierdza decyzja Starosty), nie potwierdza możliwości realizacji przedsięwzięcia na przedmiotowym terenie. Powyższe okoliczności wraz z faktem, że pomimo wezwania i uzupełnienia wniosek i załączona do niego dokumentacja zawierają błędy, a wyjaśnienia okazały się niewystarczające, projekt podlegał odrzuceniu ze względu na nie spełnienie wskazanych kryteriów. Pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. A sp. z o.o. w K wniosła protest od powyższej informacji o odrzuceniu wniosku (projektu). Wnioskodawca, kwestionując zasadność odrzucenia jego projektu wskazał, że Wojewoda decyzją z dnia [...] 2013 r. uchylił w całości wcześniejszą decyzję Starosty o sprzeciwie wobec realizacji inwestycji pod nazwą: "[...] w P, gmina Z", a w treści uzasadnienia decyzji Wojewoda wskazał, że montowanie konstrukcji z panelami fotowoltaicznymi nie ograniczy i nie wpłynie na sposób użytkowania gruntu, przez co nie dojdzie do naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawca podniósł również, że rolą Instytucji Organizującej Konkurs nie jest dokonywanie oceny zgodności opinii organów samorządu terytorialnego (Wójta Gminy Z) z przepisami w zakresie procedury oceny oddziaływania na środowisko, tym bardziej, że stanowisko Wójta Gminy Z wskazujące na możliwość realizacji projektu na planowanym terenie, w szczególności wobec zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym oraz okoliczności, że przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie lub znacząco oddziaływać na środowisko jest jednoznaczne i nie może być kwestionowane w trakcie postępowania konkursowego. Pismem z dnia 17 września 2013 r., znak: [...] Zarząd Województwa, działając na podstawie na podstawie art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 - wersja nr 12, przyjętego Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 30 lipca 2013 r. oraz Regulaminu Konkursu dla Osi Priorytetowej 7 Infrastruktura ochrony środowiska Działanie 7.2 Poprawa jakości powietrza i zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 przyjętego Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia 29 listopada 2012 r., zmienionego uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia 26 lutego 2013 r. oraz Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia 27 czerwca 2013 r., nie uwzględnił protestu. Organ wyjaśnił, że regulamin konkursu oraz kryteria wyboru projektów - stanowiące Załącznik Nr 4 do URPO - są dla przedmiotowego konkursu podstawowymi dokumentami określającymi jego przebieg, w tym w szczególności procedurę wyboru projektów do dofinansowania i kryteria brane pod uwagę przy wyborze projektu. Ocena formalna polega na sprawdzeniu poprawności wniosku oraz załączników w ramach danego konkursu pod kątem spełniania wymogów formalnych zawartych w załączniku Nr 4 do Uszczegółowienia RPO. Na etapie tym ocena dokonywana jest w systemie logicznym (tak/nie). Niespełnienie choćby jednego ze wskazanych wymogów formalnych przez projekt - tj. każda odpowiedź "nie" - skutkuje jego odrzuceniem. Podniesiono, że analiza przedłożonej przez wnioskodawcę kopii decyzji Wojewody [...] 2013 r. znak: [...], a w szczególności jej uzasadnienia, wskazuje, że została ona wydana przez organ po ustaleniu stanu faktycznego diametralnie odmiennego od tego, jaki wnioskodawca przedstawił we wniosku. Podkreślono, że w uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał jednoznacznie, że postępowanie dotyczyło zamierzenia polegającego na "instalacji paneli fotowoltaicznych bez budowy transformatora". Zdaniem organu nie można było uznać, że przedmiotowa inwestycja mieści się w kategorii budowy farmy fotowoltaicznej, gdyż w ramach zgłoszenia (wobec którego, w drodze decyzji, wyraził sprzeciw organ I instancji) nie przewidziano budowy transformatora i połączenia z siecią energetyczną, a ustawione na działce panele fotowoltaiczne nie będą pełniły żadnej funkcji, nie będą urządzeniami budowlanymi, ani farmą fotowoltaiczną oraz nie będą mogły dostarczać energii. Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał również, że zgodnie z twierdzeniami strony "tereny pod kolektorami będą zachowane jako tereny rolnicze, tj. wykorzystywane do pozyskiwania masy roślinnej, wykorzystywanej jako pasza dla zwierząt lub jako zasoby biomasy", w związku z czym, po ustawieniu paneli teren wciąż ma być terenem rolnym, nie można stwierdzić, że nastąpi naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Zarządu Województwa z wniosku i załączników do niego wynika odmienny obraz sprawy. Przedmiotem ubiegającego się o dofinansowanie projektu jest (za zapisami pola D.8.2 WN) "realizacja [...]". W ocenie organu, jest to szczególnie istotne ze względu na fakt, że Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji wielokrotnie podkreślał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia było to, że w ramach zgłoszenia zadeklarowano jedynie instalację (nie związanych trwale z gruntem) paneli fotowoltaicznych bez budowy transformatora i bez podłączenia ww. urządzeń do sieci. Również ustalenia Wojewody dotyczące sposobu wykorzystania przedmiotowej działki (dokonane na podstawie oświadczeń strony i jej pełnomocnika) są nie do pogodzenia z oświadczeniami wnioskodawcy złożonymi w dokumentacji w ramach RPO. Pełnomocnik inwestora – jak wynika z uzasadnienia decyzji - wyjaśnił, że konstrukcja nie będzie związana z podłożem, a obszar działki będzie dalej wykorzystywany rolniczo, tymczasem w złożonym wniosku i załącznikach do niego wskazano, m.in. że: "[...]". Takie związanie z gruntem konstrukcji jest trwałe, tym bardziej, że zgodnie ze schematem montażu paneli (SW, str. 20) do jednego "stołu" będzie mocowana większa liczba paneli, co w razie nietrwałego związania z gruntem całej konstrukcji mogłoby się skończyć jej szybkim uszkodzeniem lub zniszczeniem przez wiatr. Na marginesie wskazano, że w świetle dorobku zarówno doktryny, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych, dla istnienia trwałego związania z gruntem nie jest kluczowe posiadanie przez obiekt fundamentów ani stopień zagłębienia w gruncie, lecz to, czy posadowienie obiektu jest na tyle trwałe, żeby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. W. Piątek w: Prawo budowlane. Komentarz, A. Gliniecki (red.), Warszawa 2012 r., s. 32, a także wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., II OSK 323/11). Także ustalenia (wynikające z twierdzeń strony w postępowaniu administracyjnym) dotyczące dalszego (po zainstalowaniu paneli) rolniczego wykorzystania ww. działki są niezgodne z twierdzeniami wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie (opisem projektu mi we wniosku o dofinansowanie). Nigdzie bowiem wnioskodawca nie wspomina o wykorzystaniu ww. nieruchomości do produkcji "biomasy". Co więcej, zawarte w Krajowym Rejestrze Sądowym kody PKD określające przedmiot działalności wnioskodawcy, nie obejmują w ogóle produkcji rolnej (Sekcja A rolnictwo, leśnictwo, łowiectwo i rybactwo). Jedynym zapisem dokumentacji projektowej, który można powiązać z produkcją rolniczą jest opis stanowiska utworzonego w ramach projektu (SW, str. 34), z którego wynika, że "praca polegałaby na utrzymywaniu czystej powierzchni paneli oraz prowadzeniu właściwego zagospodarowania terenu (trawnik)". Jednakże mając na uwadze całokształt okoliczności, w szczególności pozostałych części wniosku i załączników Instytucja Rozpoznająca Protest uznała, że nie oznacza to planowania produkcji rolnej, a jedynie utrzymanie roślinności na terenie elektrowni słonecznej w stanie niekolidującym z wytwarzaniem energii, tj. strzyżenie trawnika tak, aby porastająca go roślinność nie rzucała cienia na panele. Niezależnie od stanowiska Wojewody w toku niniejszego postępowania i na podstawie informacji przedłożonych przez wnioskodawcę w ramach wniosku o dofinansowanie z RPO, stwierdzono, że po przeprowadzeniu inwestycji zgodnie z opisem zawartym we wniosku na nieruchomości nie będzie prowadzona produkcja rolnicza, a jej zagospodarowanie będzie polegało na zabudowie budowlą - elektrownią słoneczną. Inwestycja ma zostać zlokalizowana na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Z z dnia 18 listopada 2005 r., Dz. Urz. Woj. Nr 12 poz. 61 z 2006 r.). Jak wynika z załącznika graficznego planu miejscowego farma fotowoltaiczna ma powstać na obszarach zaliczonych do kategorii 11.R.61 oraz 11.RS.6. Zgodnie z zapisami § 18 i § 19 planu na ww. terenach nie jest dopuszczalne wznoszenie budowli innych niż związane z produkcją rolną, co w wypadku § 18 określono wprost (§ 18 ust. 3 pkt 5), a przypadku § 19 wynika z dopuszczalnych rodzajów zagospodarowania. Tymczasem przedsięwzięcie opisane we wniosku dofinansowanie z RPO polega na wzniesieniu na ww. obszarze zabudowy przemysłowej – budowli tj. elektrowni słonecznej (farmy fotowoltaicznej). Farma fotowoItaiczna, według poglądów zarówno orzecznictwa (por. np. wyrok Wojewódzkiego (Administracyjnego w Lublinie, z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 696/12), Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, jest budowlą w rozumieniu prawa budowlanego. Co więcej, wedle poglądów tam przedstawionych (podzielanych przez IRP) roboty budowlane polegające na montażu połączonych ze sobą kolektorów fotowoltaicznych wymagają przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie należą do żadnej z kategorii obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W szczególności montaż systemu kolektorów fotowoltaicznych nie jest objęty dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 16 tej ustawy. Tym samym nie powinno być - zdaniem Instytucji Rozpoznającej Protest - żadnych wątpliwości, że zamierzenie budowlane, o dofinansowanie którego ubiega się wnioskodawca jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze realizacji. Odmienne ustalenia Wojewody wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia 25 lipca 2013 r. są wynikiem wyłącznie odmiennego opisu zamierzenia dokonanego przez Wnioskodawcę w tamtej sprawie. Odnosząc się do zarzutu protestu dotyczącego oceny przez Instytucję Organizującą Konkurs "opinii" Wójta Gminy Z w kwestii konieczności uzyskania "decyzji środowiskowej" podkreślono, że w przedmiotowej sprawie organ kompetentny do przeprowadzenia postępowania w sprawie decyzji środowiskowej nie wypowiedział się w formie przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie została bowiem wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, ani nie zostało wydane inne rozstrzygnięcie - np. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) w sytuacji, gdyby na podanie strony organ uznał, że brak jest konieczności (podstaw) wydawania ww. decyzji. Powyższe nie wyklucza ubiegania się o dofinansowanie w ramach RPO, niemniej jednak wnioskodawca ponosi ryzyko związane z samodzielną oceną braku konieczności uzyskania ww. decyzji. W takiej sytuacji Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym nie wchodzi w kompetencje organu powołanego do wydania ww. decyzji (ani nie postępuje sprzecznie z jego rozstrzygnięciem), a jedynie samodzielnie ocenia, czy zostały spełnione formalne wymogi dla wniosku. Podniesiono dalej, że drugim aspektem zagadnienia decyzji środowiskowej jest odpowiedź na pytanie czy budowa farmy fotowoltaicznej stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w szczególności zabudowę przemysłową wraz towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha (§ 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Zdaniem IRP, farma fotowoltaiczna mieści się w zakresie pojęcia "zabudowy przemysłowej", o której mowa w ww. przepisie, a zatem prawidłowo IOK oceniła przedmiotowy projekt, pomimo pewnych niedoskonałości uzasadnienia rozstrzygnięcia. IRP w pełni podzieliła argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu IOK, w ślad za stanowiskiem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażonym w piśmie z dnia 29.11.2012 r., przy czym nie traktuje ww. stanowiska jako źródła prawa, a jedynie podziela tam wyrażone poglądy samodzielnie interpretując przepis § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podstawowym argumentem za uznaniem przedmiotowej instalacji (farmy) fotowoltaicznej za instalację przemysłową jest to, że prowadzi ona do przekształcenia środowiska w stopniu zbliżonym do innych instalacji przemysłowych, a nawet innych rodzajów zabudowy wymienionych w ww. rozporządzeniu. Co więcej, celem wzniesienia ww. instalacji jest wytwarzanie - i to przemysłowe - energii elektrycznej, która następnie ma być odsprzedawana do sieci przesyłowych. Będzie to więc zabudowa przeznaczona na działalność produkcyjną polegającą na wytwarzaniu energii elektrycznej. Jest to kompleksowy obiekt produkcyjny, który służy ściśle określonemu celowi, tj. wytwarzaniu energii elektrycznej. W uzasadnieniu protestu podniesiono także, że projekt jest realizowany w trybie "zaprojektuj i wybuduj" (por. D.8.5.2 WN), a zgodnie z zapisami Instrukcji "W przypadku projektów realizowanych w trybie "zaprojektuj i wybuduj", w stosunku do których Instytucja Zarządzająca dopuściła możliwość wyboru do dofinansowania, nie posiadających w pełni przeprowadzonego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko - podpisanie umowy o dofinansowanie, a w przypadku projektów, których Beneficjentem jest Województwo, podjęcie uchwały w sprawie realizacji projektu, następuje po przedłożeniu przez wnioskodawcę niezbędnych dokumentów, jednak nie później niż w terminie 3 miesięcy od podjęcia przez Zarząd Województwa uchwały w sprawie wyboru danego projektu do dofinansowania". Wyjaśniono, że zarzut IOK odnosi się do tego, że wnioskodawca nieprawidłowo (pomimo wezwania) wypełnił wniosek i załączniki do niego, tak jakby wydanie "decyzji środowiskowej" nie było wymagane, nie zaś tego, że na obecnym etapie decyzji takiej nie posiada. Skargę na rozstrzygnięcie protestu zawarte w piśmie Zarządu Województwa z dnia 17 września 2013 r., znak: [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A sp. z o.o. z siedzibą w K. Skarżący traktując pismo z dnia 17 września 2013 r. jako decyzję administracyjną wniósł o jej uchylenie, jak i uchylenie "decyzji" Departamentu Funduszy Europejskich Centrum Przedsiębiorczości z dnia [...] 2013 r., znak: [...] zarzucając naruszenie przepisów prawa, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że istnieje niezgodność planowanej rzez skarżącego formy realizacji projektu z uwarunkowaniami prawnymi z zakresu procedury oceny oddziaływania na środowisko, prawa budowlanego oraz zagospodarowania przestrzennego. Wskazano również na "sprzeczność przedstawionych opinii i decyzji". Zarzuty skargi są powtórzeniem zarzutów i argumentacji przedstawionych w proteście. W złożonej skardze strona skarżąca, kwestionując zaskarżone rozstrzygnięcie, powołuje się na naruszenie przepisów prawa, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że istnieje niezgodność planowanej formy realizacji projektu z uwarunkowaniami prawnymi z zakresu procedury oceny oddziaływania na środowisko, prawa budowlanego oraz zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała na otrzymaną decyzję Wojewody dnia [...] 2013 r., dołączoną do złożonego protestu, zgodnie z którą realizowany projekt nie naruszy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też - w ocenie skarżącej - nie było podstaw do uznania, że projekt jest niezgody z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji do odrzucenia projektu. Jednocześnie podniósł, że Instytucja Rozpatrująca Protest (IRP) nie była uprawniona do kwestionowania jednoznacznego stanowiska Wójta Gminy Z, wskazującego, że istnieje możliwość realizacji przedmiotowego projektu na planowanym terenie. Jako załączniki do skargi obejmujące dokumentację określoną przez skarżącego jako "kompletna" załączono wniosek z dnia 16 kwietnia 2013 r. (k. 8-32) bez załączników do tego wniosku w nim wymienionych, pismo z dnia 2 lutego 2012 r. Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich (k. 33-54), korektę wniosku z dnia 9 lipca 2013 r. (k. 55-86) bez załączników do tej korekty w niej wymienionych, informację o nieuwzględnieniu protestu z dnia 17 września 2013 r. (k. 87-94), informację z dnia 6 sierpnia 2013 r. o odrzuceniu projektu (k. 95-98), protest z dnia 16 sierpnia 2013 r. bez załącznika w nim wskazanego - dołączono decyzję Starosty z dnia [...] 2013 r., a nie decyzję Wojewody z dnia [...] 2013 r. (k. 99-103) W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie. Na wstępie podniesiono, że skarga została skierowana przeciwko niewłaściwemu w sprawie organowi, zgodnie z § 57 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , w związku z art. 30e ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Skarżący wniósł skargę na "decyzję Marszałka Województwa z dnia 17 września 2013 r.", podczas gdy Marszałek nie był organem podejmującym przedmiotowe rozstrzygnięcie (nie będące zresztą decyzją). Nadto skarżący wskazał, że decyzja ta utrzymuje w mocy "decyzję Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich Centrum Przedsiębiorczości z dnia [...] 2013 r.", gdzie Centrum Przedsiębiorczości jest jednostką organizacyjną Województwa i nie miało nic wspólnego z przedmiotową informacją z dnia 6 sierpnia 2013 r. o odrzuceniu projektu. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu 16 stycznia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że poza dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy przedłożoną wraz ze skargą strona skarżąca nie składała żadnych innych dokumentów w sprawie. Prezes Zarządu Spółki nie potrafiła wyjaśnić, dlaczego do skargi nie załączono kompletnej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu lub czynności podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie ich podejmowania. Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Skargę należało pozostawić bez rozpatrzenia. Zgodnie z art. 30c ust. 1 i 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie. Skarga podlega wpisowi stałemu. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprowadziła zatem szczególny tryb składania skargi do sądu administracyjnego, odmienny od trybu uregulowanego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 30c ust. 2a ustawy, kompletna dokumentacja, o której mowa w ust. 2, obejmuje: 1) wniosek o dofinansowanie, 2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3, 3) wniesiony protest, 4) informację, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1 - wraz z ewentualnymi załącznikami. Według art. 30c ust. 5 pkt 2 wniesienie skargi bez kompletnej dokumentacji powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Kwestia "kompletności dokumentacji" - jako pojęcia wprowadzonego przez ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju była również przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście pojęcia "braków formalnych skargi" funkcjonującego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle orzecznictwa w tym przedmiocie, daje się sformułować jasne stanowisko, zgodnie z którym, braku dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 i 2a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie można utożsamiać z brakami formalnymi skargi, podlegającymi uzupełnieniu na wezwanie sądu. Jak to bowiem podkreślono, skarga jako pismo procesowe naruszające wymagania określone w art. 46, 47 i 57 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zatem a contrario, skarga podlegająca pozostawieniu bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju to skarga nie spełniająca wymagań określonych w art. 30c ust. 2 i 2a (por. postanowienie NSA z 29 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 568/09; postanowienie NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1057/09; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 916/09; postanowienia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Należy podkreślić, że tryb składania skargi do sądu administracyjnego, przewidziany w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest trybem szczególnym. Jednym z odstępstw od ogólnych zasad (unormowanych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) jest pominięcie przy składaniu skargi organu administracyjnego i wniesienie skargi przez stronę skarżącą bezpośrednio do sądu, a nie za pośrednictwem organu. Przepis art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprowadził odstępstwo nie tylko od powyższej reguły, lecz także wyłączył obowiązek organu wynikający z art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. przekazania skargi wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W konsekwencji oznacza to, że Sąd rozpoznaje sprawę tylko w oparciu o dokumentację złożoną przez stronę skarżącą, która to dokumentacja zastępuje akta administracyjne. Tak więc dokumenty złożone przez stronę skarżącą muszą być kompletne, żeby umożliwiły sądowi kontrolę działań podjętych przez organy (jednostki) upoważnione do podejmowania rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła skargę, do której nie dołączyła załączników do wniosku z dnia 16 kwietnia 2013 r., załączników do korekty wniosku z dnia 9 lipca 2013 r., ani też decyzji Wojewody z dnia 25 lipca 2013 r. będącej załącznikiem do protestu z dnia 16 sierpnia 2013 r. W konsekwencji brak w aktach sprawy m.in. pism Wójta Gminy Z z dnia 9 listopada 2012 r. i z dnia 10 kwietnia 2013 r., wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. dokumentów, na które powołuje się skarżąca. Skarżąca była zobligowana przesłać wraz ze skargą pełną dokumentację w sprawie. Skarżąca nie może dokonywać samodzielnie oceny jakie dokumenty przedłożyć do Sądu, a jakie nie. Winna była przesłać wszystkie dokumenty składane do organu i przesyłane organowi np. w odpowiedzi na wezwanie. Niedopuszczalne jest przesyłanie niekompletnych akt, gdyż ocena dokonana przez Sąd na podstawie niekompletnych akt mogłaby być nieprawidłowa. Zgodnie z tym co zostało powiedziane wyżej dokumenty załączone przez skarżącą stanowią swego rodzaju akta sprawy, na bazie których Sąd orzeka. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości aprobuje, dokumentację uznać należy za kompletną, gdy stanowi całość, a więc gdy zawiera wszystkie dokumenty złożone przez stronę, którymi dysponowały organy oceniając projekt jak i rozpoznając środki odwoławcze, oraz dokumenty pochodzące od organu, a doręczone stronie. Tylko wówczas bowiem możliwa jest prawidłowa kontrola legalności zaskarżonych aktów (por. postanowienia NSA z dnia: 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 22/11, 19 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 813/11, 19 stycznia 2012 r., II GSK 2300/11). Mając zatem na uwadze treść przywołanych regulacji stwierdzić należało, że skarga jest niekompletna i jako taka podlega pozostawieniu bez rozpoznania. Należy podkreślić, że nie jest dopuszczalne wzywanie przez Sąd do nadesłania kompletnej dokumentacji w sprawie, czy też do uzupełnienia dokumentacji. Jak wyżej wskazywano, dokumentację skarżąca strona winna załączyć do skargi i złożyć wraz z nią, bądź też dołączyć taką dokumentację później, jednakże w nieprzekraczalnym terminie do złożenia skargi, tj. w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju bezpośrednio do Sądu i bez wezwania. Wezwanie jest instytucją jaką Sąd stosuje wyłącznie do uzupełnienia braków formalnych skargi, zaś niekompletność dokumentacji - co jeszcze raz podkreślić należy - nie stanowi braku formalnego skargi. Na kwestię tę zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 29 października 2010 r. o sygn. akt II GSK 1256/10 wskazując, że różne są skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) - z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 i 2a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 powyższej ustawy). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. Mając na uwadze przepis art. 30d ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w art. 30b ust. 9 pkt 2, stwierdzić należy, że w informacji o nieuwzględnieniu protestu z dnia 17 września 2013 r. zawarto prawidłowe pouczenie o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. Treść pouczenia wyraźnie wskazuje na konieczność załączenia do skargi kompletnej dokumentacji, w tym załączników do dokumentów. Podkreślić należy, że załączniki do wniosku stanowią jego integralną część, zatem stanowią element kompletnej dokumentacji (zob. postanowienia NSA z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 876/11, z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 990/11, z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1735/11, z dnia 19 stycznia 2012 r., II GSK 2300/11). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzekł jak w sentencji postanowienia.