II GSK 876/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 266/11 w sprawie ze skargi Gminy R. na negatywny wynik procedury odwoławczej zawarty w informacji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 266/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie pozostawił bez rozpatrzenia skargę Gminy R. na negatywny wynik procedury odwoławczej zawarty w informacji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie odrzucenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej, a także zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, złożona przez gminę skarga - mimo prawidłowego pouczenia zawartego w zaskarżonej informacji - była niekompletna, gdyż nie dołączono do niej całej dokumentacji, o jakiej mowa w art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.). Gmina R. nie załączyła bowiem do skargi wszystkich załączników złożonych wraz z formularzem wniosku (wymienionych enumeratywnie na str. 11 tego formularza). Wniesienie skargi niekompletnej skutkowało pozostawieniem jej bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W skardze kasacyjnej Gmina R. zaskarżyła postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości. Wniosła o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, a także o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do pozostawienia skargi bez rozpoznania; b) art. 30d ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej powoływana jako: p.p.s.a.) oraz art. 45 § 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż nawet w przypadku uznania skargi za niekompletną w rozumieniu art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, niekompletność ta była następstwem błędnego pouczenia, co determinuje obowiązek Sądu wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi. Uzasadniając podniesione zarzuty, strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że nie sposób uznać złożonej przez nią skargi za niekompletną, bowiem skarga ta zawierała wszystkie elementy wskazane w treści art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Do skargi nie dołączono jedynie załączników do wniosku o dofinansowanie, które to elementy nie zostały wskazane w treści wspomnianego przepisu. W tej sytuacji brak było podstaw do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, zawarte w zaskarżonej informacji organu administracji pouczenie co do sposobu wniesienia skargi było niekompletne (niewystarczające), bowiem nie zawarto w nim informacji o konieczności złożenia również załączników do wniosku o dofinansowanie. Wadliwość pouczenia winna skutkować wezwaniem strony skarżącej do uzupełnienia braków czyniących skargę niekompletną. Za taką wykładnią przepisów przemawia konstytucyjna zasada prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła złożony środek odwoławczy na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny strona wyznaczyła zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego zastosowanie, a także naruszenie art. 30d tej ustawy w związku z art. 49 § 1 p.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tych przepisów. Zdaniem strony skarżącej, brak było podstaw do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia z dwóch powodów: 1) złożona przez nią skarga była kompletna bowiem zawierała wszystkie wymagane dokumenty świadczące o jej kompletności, 2) nawet gdyby przyjąć, że dołączenie do skargi załączników wniosku o dofinansowanie było konieczne, to organ nie pouczył o tym strony w sposób wystarczający, a zatem Sąd pierwszej instancji powinien był uznać to za brak formalny skargi i wezwać skarżącą do jego uzupełnienia. Odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do postawionych zarzutów wymaga uprzedniego poczynienia uwag odnośnie specyfiki postępowania sądowoadministracyjnego w kontekście regulacji zawartych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z art. 30b ust. 4 i art. 30c ust. 1 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że wolą ustawodawcy było poddać kontroli sądów administracyjnych ocenę projektów zgłaszanych do dofinansowania w trybie tej ustawy. Z uwagi na specyfikę materii, tj. konieczność sprawnego rozdziału środków na dofinansowanie, ustawodawca wprowadził liczne odrębności proceduralne regulujące postępowanie sądowoadministracyjne. Mają one zapewnić szybkość postępowania sądowego i sprawić, aby sądowa kontrola legalności działalności organów rozdzielających pomoc nie zablokowała tej działalności i nie osłabiała sprawności rozdziału środków. Jednocześnie przy interpretacji przepisów dotyczących odrębności proceduralnych zawartych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju należy mieć na względzie, że kontrola sądowoadministracyjna ma być realna, a przewidziane ustawą wymogi formalne mają na celu jedynie zapewnienie szybkości działania sądu, nie zaś ograniczenie prawa do sądu. Zgodnie z art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Skarga ta jest wnoszona bezpośrednio do sądu wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Cytowana regulacja znacząco modyfikuje - w stosunku do postanowień p.p.s.a.- tryb wnoszenia skargi. Skrócony został termin do jej wniesienia (14 dni w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zamiast 30 dni zgodnie z p.p.s.a.), skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie i wreszcie – to wnioskodawca jest zobowiązany do dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji sprawy, podczas gdy w procedurze "zwykłej", zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., to do organu należy dostarczenie sądowi skargi wraz z kompletem akt sprawy. Na stronę został zatem nałożony obowiązek dostarczenia sądowi materiałów koniecznych do rozpatrzenia skargi, tj. do skontrolowania, czy ocena projektu była przeprowadzona zgodnie z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony we wcześniejszych orzeczeniach NSA (np. z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1057/09), że pojęcie dokumentacji kompletnej, o której mowa w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obejmuje tylko materiały wymienione w tym przepisie, co oznacza, że skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpoznania wywołuje tylko niezłożenie w całości (w komplecie) wszystkich dokumentów wymienionych w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Inne braki skargi podlegają uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. W sprawie niniejszej problem sprowadza się do oceny, czy wymieniony w ustawie zasadniczy element dokumentacji, jakim jest wniosek, obejmuje sam tekst wniosku, czy także załączniki do wniosku, których konieczność i obecność jest określona w samym wniosku. Mając na względzie, że obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy ma na celu umożliwienie temu sądowi kontrolę negatywnego wyniku procedury odwoławczej, trudno zaakceptować pogląd, iż sądowi temu można przedstawić wniosek w skromniejszej wersji niż miał do dyspozycji organ i złożyć wniosek bez załączników stanowiących jego "wypełnienie" i udokumentowanie prawdziwości zawartych we wniosku twierdzeń i oświadczeń. Uznać należy zatem, że przewidziany w art. 30c ust. 2 ustawy obowiązek dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji obejmuje wniosek w pełnej wersji tj. wraz z załącznikami, których treść była przedmiotem negatywnie zakończonej procedury odwoławczej. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide postanowienia NSA: z dnia 13 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 321/10, II GSK 322/10, II GSK 323/10, II GSK 324/10; z dnia 21 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 345/10; z dnia 29 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 420/10; z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt II GSK 507/10; z dnia 24 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 864/10; z dnia 15 września 2010 r. o sygn. akt II GSK 1042/10; z dnia 19 listopada 2010 r. o sygn. akt II GSK 1321/10; z dnia 9 grudnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 1391/10; z dnia 11 stycznia 2011 r. o sygn. akt II GSK 1428/10; z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt II GSK 1463/10; z dnia 16 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 269/11; z dnia 17 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 352/11; treść powołanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych umieszczonej na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że wniosek o dofinansowanie został złożony przez Gminę R. w ramach konkursu Lokalnych Programów Rewitalizacji. Między innymi tenże Lokalny Program Rewitalizacji, jak również Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko były załącznikami do wniosku o dofinansowanie, których to załączników skarżąca nie dołączyła do skargi. W tej sytuacji Sąd nie miałby możliwości dokonania oceny, czy rozstrzygnięcie organu administracji dotyczące wniosku aplikacyjnego Gminy R. - odnoszące się bezpośrednio do konkretnych sformułowań Lokalnego Programu Rewitalizacji Miasta R. - było zgodne z prawem. Z dotychczasowych rozważań wynika, że skarga Gminy R. była niekompletna, bowiem nie dołączono do niej załączników stanowiących integralną część wniosku o dofinansowanie i istotnych z punktu widzenia możliwości sprawnego i szybkiego przeprowadzenia oceny legalności działania organów administracji w sprawie. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela jednak wyrażony w orzecznictwie pogląd (vide np. postanowienie NSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II GSK 811/09), że w świetle zasad konstytucyjnych (zwłaszcza prawa do sądu) oraz treści art. 30d ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (który stanowi, że na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w art. 30b ust. 1 i 4), skarga wniesiona do sądu administracyjnego, która posiada braki w zakresie jej kompletności wynikłe wskutek błędnego pouczenia lub braku pouczenia nie może być pozostawiona bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 tej ustawy. W takim przypadku brak skargi polegający na jej niekompletności podlega usunięciu przy zastosowaniu przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie – z uwagi na treść zarzutów kasacyjnych – rozważenia wymagało zatem, czy Gmina R. została należycie pouczona o sposobie wniesienia skargi. Z uwagi na przewidziane w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju rozwiązania mające na celu przyspieszenie postępowania w sprawach objętych tą ustawą, na właściwe instytucje informujące wnioskodawcę o wynikach procedury odwoławczej nałożony został obowiązek pouczenia wnioskodawcy o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 30b ust. 4). Nie powinno budzić wątpliwości, że pouczenie to powinno być pełne i zawierać wszystkie informacje dotyczące: terminu do wniesienia skargi, kompletności skargi oraz obowiązku uiszczenia opłaty sądowej, których spełnienie przez wnioskodawcę nie spowoduje pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w pouczeniu udzielonym skarżącej, zawartym w informacji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r., organ wyraźnie wskazał, że skargę należy złożyć wraz z kompletną dokumentacją obejmującą m.in. wniosek o dofinansowanie. Organ pouczył również, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie pouczenie było wystarczające, zaś tak pouczona strona winna mieć świadomość obowiązku dołączenia do skargi kompletnego wniosku o dofinansowanie, to jest zawierającego również załączniki do tego wniosku, które zostały wymienione w jego treści, a więc są niezbędne dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji. Tym samym za niezasadny należało uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 30d ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 49 § 1 p.p.s.a. oraz art. 45 § 1 Konstytucji RP. Skoro Gmina R. – mimo prawidłowego pouczenia zawartego w informacji organu z dnia [...] lutego 2011 r. – złożyła skargę niekompletną, to Sąd pierwszej instancji trafnie zastosował art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, pozostawiając skargę bez rozpatrzenia, co czyni niezasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.