II GSK 65/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Hanna Kamińska (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 832/09 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od R. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 832/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę R. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 2 stycznia 2009 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego skontrolował pojazd o nr rej [...], którym R. K. wykonywał transport drogowy taksówką. Z protokołu kontroli wynika, że pojazd ten nie został zgłoszony do licencji. R. K. przesłuchany jako świadek wyjaśnił, że posiada licencję nr 98 na wykonywanie transportu drogowego taksówką na pojazd o nr rej [...], zaś kontrolowany pojazd nabył w 2006 r. jednak mimo zgłoszenia zmiany pojazdu do licencji do samej zmiany nie doszło, gdyż organ zażądał przedłożenia poprzedniej decyzji zmieniającej licencję, a R. K. tę decyzję zgubił i więcej się do organu nie zgłosił. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na R. K. karę pieniężną w kwocie 3.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że gdy chodzi o zmianę pojazdu wymienionego w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie jest zasadne dokonanie zmiany treści licencji, tylko wydanie nowej licencji. Zmiana pojazdu jest zmianą całokształtu uprawnienia. Wykonywanie przewozów taksówką pojazdem niewymienionym w licencji jest wykonywaniem transportu taksówką bez wymaganej licencji. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że licencja na transport drogowy taksówką, z uwagi na fakt udzielania jej na określony obszar i pojazd, jest uprawnieniem o charakterze podmiotowo - przedmiotowym. Przedsiębiorca taksówkowy może wykonywać swoje uprawnienie wyłącznie pojazdem, na który prawo zostało przyznane, co w konsekwencji oznacza, że wykonując przewóz taksówką pojazdem niewpisanym do licencji przewoźnik wykracza poza zakres udzielonego uprawnienia i wykonuje transport drogowy taksówką bez wymaganej prawem licencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę R. K. wskazał, że poczynione przez organ ustalenia zostały błędnie zakwalifikowane, jako wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że skarżący wskutek zmiany pojazdu pierwotnie wpisanego do licencji na inny, wykonywał tym innym pojazdem transport drogowy taksówką bez ważnej licencji, skoro legitymował się licencją na wykonywanie tego transportu udzieloną z terminem ważności do 21 maja 2053 r. Braku odnotowania w tak wydanej licencji zmiany numeru rejestracyjnego oraz numeru podwozia pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności nie można utożsamiać, jak to uczynił organ, z wykonywaniem tej działalności bez ważnej licencji, gdyż brak ten nie wpływa na byt prawny udzielonego zezwolenia, tylko dotyczy jego treści. Dokument ten, niezależnie od tego, że nie został zaktualizowany, stanowił prawomocną i ważną decyzję wydaną osobie, która tą decyzją się posłużyła. Sąd podał, że okazana kontrolującym licencja funkcjonowała w obrocie prawnym, choć w swej treści nie uwzględniała zmiany danych podlegających wpisowi do licencji, co stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej powoływanej jako u.t.d. Niewystąpienie z wnioskiem o zmianę treści licencji w trybie art. 14 ust. 2 u.t.d., zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. sankcjonowane jest możliwością cofnięcia licencji. W przypadku wykonywania transportu drogowego taksówką pojazdem innym niż wpisany do licencji, uzasadnione jest przyjęcie, że przedsiębiorca taksówkowy prowadzi działalność niezgodnie z warunkami licencji, nie jest to jednak wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji. Pojęcie "brak wymaganej licencji" należy interpretować ściśle i oznacza ono rzeczywisty brak licencji, a nie jej wadliwość w postaci braku aktualizacji danych zawartych w licencji. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 7 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.3. załącznika do u.t.d.; 2. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), dalej powoływanej jako p.u.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, że posługiwanie się przy prowadzeniu działalności transportowej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków. W uzasadnieniu organ podał, że z wykładni językowej art. 4 pkt 1 u.t.d. oraz art. 6 ust. 4 w zw. z ust. 1 u.t.d. wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką obejmuje określony obszar oraz pojazd. Działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest zatem ściśle powiązana i uzależniona od faktu wykonywania przewozu konkretnym pojazdem. W związku z tym, a contrario, podjęcie działalności gospodarczej wykraczającej poza treść uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, jako niemieszczące się w treści rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej (licencji) o zakresie przyznanych przedsiębiorcy uprawnień, stanowi o wykonywaniu takiej działalności z naruszeniem prawa tj. bez wymaganej licencji. Stosownie do treści przepisu art. 14 ust. 2 u.t.d. jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Z kolei według przepisu art. 15 ust. 3 u.t.d. licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawi w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8, art. 14 i art. 83 tej ustawy. Zdaniem kasatora wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem, który został zgłoszony jedynie do wniosku o zmianę treści licencji, stosownie do treści art. 14 ust. 2 u.t.d., lub też w ogóle nie został zgłoszony nie może być rozumiane jako przyznanie takiemu przedsiębiorcy prawa do wykonywania uprawnień w okresie "przejściowym" (do czasu dokonania zmian w dotychczasowej licencji) pojazdem nieujawnionym w treści licencji. Nie znajduje również potwierdzenia w obowiązujących przepisach pogląd, iż w przypadku, gdy przedsiębiorca uchybił 14 dniowemu terminowi do złożenia wniosku o zmianę treści licencji lub też w ogóle nie wystąpił z takim wnioskiem, to jedyną sankcją jaką ustawodawca przewidział w takiej sytuacji jest możliwość cofnięcia dotychczasowej licencji - art. 15 ust. 3 u.t.d. Organ podniósł, że przepis art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d. nakłada na przedsiębiorcę obowiązek informowania właściwego organu o wszelkich zmianach. Jednakże nie może być on interpretowany w taki sposób, aby sam fakt ich zgłoszenia, czy wystąpienia z właściwym wnioskiem, przyznawał przedsiębiorcy prawo do posługiwania się zmienionymi danymi. Mimo zgłoszenia stosownego wniosku o zmianę treści licencji, organ może wydać decyzję administracyjną, w której odmówi dokonania zmiany licencji (art. 7 u.t.d.). Tymczasem, gdyby przyjąć wykładnię, że sam fakt zgłoszenia pojazdu jest wystarczający, to zbędne byłoby uregulowanie odnoszące się do konieczności zgłoszenia wniosku o zmianę licencji oraz potrzeby wydania w tym zakresie przez organ decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji nawet wydanie negatywnej decyzji administracyjnej odmawiającej dokonania zmiany dotychczasowej treści licencji nie miałoby żadnego znaczenia, a jedyną negatywną dla przedsiębiorcy konsekwencją prawną byłaby fakultatywna możliwość cofnięcia dotychczasowych uprawnień licencyjnych. Organ wskazał, że decyzja administracyjna zmieniająca treść licencji nie może wywołać skutku z datą wsteczną. Przyznanie licencji na wykonywanie transportu drogowego tworzy nową sytuację prawną w odniesieniu do tego fragmentu działalności gospodarczej, a wydana w tym zakresie decyzja administracyjna ma charakter konstytutywny, co potwierdza treść art. 7 u.t.d. Każda zmiana skutkująca koniecznością zmiany treści licencji jest zmianą licencji, a zatem dopiero z chwilą doręczenia zmienionej decyzji przedsiębiorca może wykonywać przewozy taksówką pojazdem ujawnionym w zmienionej decyzji administracyjnej. Przepis art. 14 u.t.d. nakłada na przedsiębiorcę obowiązek informowania właściwego organu o wszelkich zmianach danych. Jednakże nie może być on interpretowany w taki sposób, aby fakt zgłoszenia zmian zakresu udzielenia licencji dotyczących pojazdu przenosił uprawnienia przewoźnika z pojazdu na pojazd. Zmiana pojazdu, tak jak zmiana podmiotu posiadającego uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką, nie jest zmianą danych, o jakich mowa w art. 14 ww. ustawy, ale jest zmianą całokształtu uprawnienia, które zostało przyznane konkretnemu podmiotowi na konkretny pojazd. W przypadku transportu drogowego taksówką nie ma możliwości zgłoszenia nowego pojazdu do posiadanej licencji, gdyż została ona wydana na konkretny pojazd i zmiana pojazdu, którym wykonywany jest transport drogowy taksówką powoduje powstanie obowiązku wystąpienia o nowe uprawnienie. Dopiero z chwilą doręczenia nowego uprawnienia z nowym numerem rejestracyjnym pojazdu przedsiębiorca może wykonywać przewozy taksówkowe nowym pojazdem. R. K. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił oba zarzuty objęte przepisem art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 7 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym polegające na ich błędnej wykładni, co doprowadziło do niezastosowania wobec strony prowadzącej działalność gospodarczą bez wymaganej licencji art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.3. załącznika do ustawy, a także naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 141 § 4, art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. polegające na przyjęciu, że posługiwanie się przy prowadzeniu działalności gospodarczej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków. W takiej sytuacji należy w pierwszej kolejności ustosunkować się do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych. Zarzuty te nie są usprawiedliwione. Przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. należą do norm o charakterze ustrojowym. Sąd I instancji naruszyłby wymienione przepisy, gdyby nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego bądź dokonał tej kontroli na podstawie innych kryteriów, aniżeli zgodności aktu z obowiązującym prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji skontrolował zaskarżoną decyzję, dokonał oceny jej legalności tj. zgodności z prawem, zastosował środek określony w ustawie. Nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a, bowiem WSA w W. wydał wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt administracyjnych sprawy. Sąd wydając wyrok nie opierał się na faktach i dowodach, innych niż wynikające z materiału procesowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 144 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w szczególności Sąd I instancji przedstawił: przebieg postępowania oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji i przyjęte za podstawę orzekania, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Zakwestionowanie przez kasatora prawidłowości rozstrzygnięcia i motywów, jakimi kierował się Sąd przy wydawaniu wyroku nie uzasadnia zarzutu naruszenia tego przepisu. Skarga kasacyjna zawiera natomiast uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjmuje za prawidłową wykładnię, wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, dokonaną m.in. w wyrokach NSA z dnia: 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 233/09, 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 250/09, 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 291/09, 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 275/09, 20 lipca 2010 r. sygn. akt 680/09, 12 października 2010 r. sygn. akt II GSK 834/09. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 u.t.d. podjecie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Jak wynika z art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony (co do tożsamości) pojazd i obszar. Z takiej regulacji należy wyciągnąć wniosek, że skoro licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielona jest na określony pojazd, to uprawnia ona do wykonywana transportu drogowego tylko tym konkretnym pojazdem. Dlatego nie można przyjąć, by wykonywanie transportu drogowego innym, niż wymieniony w licencji pojazdem, stanowiło wykonywanie takiego transportu na podstawie wymaganej licencji. Wykonywanie przewozu innym pojazdem narusza zatem określone w ustawie warunki, od których uzależniona jest dopuszczalność wykonywania transportu drogowego taksówką, a to stanowi przesłankę do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w związku z lp. 1.3 załącznika do tej ustawy. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące argumenty. Udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego uzależnione jest spełnienia przesłanek wymienionych w art. 6 u.t.d. Już sam fakt, że podstawę prawną do udzielenia takiej licencji zamieszczono w odrębnej jednostce redakcyjnej aktu prawnego wskazuje, że licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga, oprócz danych wymienionych w art. 11 ust. 1 u.t.d., określenia dodatkowo obszaru wykonywania transportu i pojazdu, na który licencja zostaje udzielona. Zatem przedsiębiorcy, któremu udzielono licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką przysługuje uprawnienie do wykonywania transportu z ograniczeniem do oznaczonego indywidualnie w licencji pojazdu i określonego tam obszaru. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym transport drogowy taksówką wykonywany innym pojazdem niż wymieniony w licencji, stanowi jedynie naruszenie warunków określonych w licencji, mogące być przyczyną cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., a nie wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W ocenie Sądu kasacyjnego pojęcie – wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji – w rozumieniu l.p. 1.3. załącznika do ustawy, obejmuje sytuacje, w których licencja na wykonywanie tego transportu nie była udzielona, wygasła lub została cofnięta, a także gdy transport drogowy wykonywany jest pojazdem innym niż określony w licencji. We wszystkich tych stanach faktycznych załącznik do ustawy przewiduje karę w tej samej wysokości. W rozpoznawanej sprawie licencjobiorca R. K. wykonywał transport drogowy taksówką innym pojazdem niż wymieniony w licencji, co oznacza, że wykonywał go bez wymaganej licencji. Wniosek o zmianę licencji w tym zakresie złożył do właściwego organu [...] lutego 2009 r., tj. po dacie kontroli dokonanej w dniu 2 stycznia 2009 r. i uzyskał tę zmianę na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji ustawa przewiduje tylko jedną karę (l.p.1.3). Kara przewidziana w art. 92 ust. 1 w związku z l.p. 1.3. załącznika do u.t.d. jest obligatoryjną sankcją karnoadministracyjną stosowaną niezależnie od możliwości cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. Natomiast ustosunkowując się do kwestii trybu dokonywania zmian udzielonej licencji, należy zauważyć, że art. 14 ust. 1 u.t.d. nakłada na przewoźników drogowych obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Obowiązek ten obejmuje m.in. dane wskazane w art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d. identyfikujące pojazdy stanowiące przedmiot działalności w zakresie transportu drogowego. Jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2 u.t.d.). Z treści art. 7 ust. 1 u.t.d. wynika, że zmiana licencji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ustawodawca przewidział w ustawie o transporcie drogowym tryb zmiany treści licencji zupełnie odrębny od trybów nadzwyczajnych uregulowanych w art. 154 i 155 k.p.a. Nie ma zatem podstaw, aby traktować postępowanie w przedmiocie zmiany treści licencji, jako prowadzone w nowej sprawie administracyjnej, lub aby uznawać brak tożsamości przedmiotowej, jako przeszkodę do zmiany treści licencji. Po zmianie treści licencji w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja o jej udzieleniu, a zmiany dotyczą jedynie jednego z elementów, który służy do zindywidualizowania pojazdu stanowiącego przedmiot uprawnienia. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu, że przedsiębiorca uprawniony z licencji do wykonywania transportu drogowego oznaczoną co do tożsamości taksówką, który zamierza prowadzić działalność używając innego pojazdu, zobowiązany jest do wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowej licencji w postępowaniu stanowiącym nową sprawę administracyjną. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.