II GSK 760/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Po 475/24 w sprawie ze skargi A. H. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2024 r. nr DN-E.906.37.2024 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. H. na rzecz Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. W dniu 8 lipca 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ostrowie Wielkopolskim (dalej przywoływany jako: "PPIS") wystawił upomnienie adresowane do A i P, wzywając ich do wykonania ustawowego obowiązku poddania swojego dziecka – B– szczepieniom ochronnym przeciwko: WZW typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, Haemophilus influenzae typu b, Streptococcus pneumoniae, odrze, śwince, różyczce i poliomyelitis, jednocześnie informując, że w razie niewykonania tego obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. 2. PPIS pismem z dnia 22 marca 2023 r. jako wierzyciel skierował do Wojewody Wielkopolskiego tytuły wykonawcze wystawione na A i P. Postanowieniami z dnia 26 marca 2024 r. (znak: ZD-IV.756.345.2024.2 i ZD-IV.756.346.2024.2) Wojewoda Wielkopolski nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1060 zł na A oraz 1060 zł na P. Wojewoda pouczył zobowiązanych, że przysługuje im możliwość zgłoszenia zarzutów i wniesienie zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. 3. Pismem z dnia 10 kwietnia 2024 r. Wojewoda Wielkopolski przekazał do rozpoznania PPIS zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zgłoszone w dniu 9 kwietnia 2024 r. przez A oraz P. 4. Postanowieniem z dnia 8 maja 2024 r. (znak: ON-E.907.5.7.2024) PPIS oddalił zarzuty A (dalej przywoływana jako: "Skarżąca" "Strona") w sprawie egzekucji administracyjnej. 5. Skarżąca wniosła zażalenie. 6. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2024 r. (znak: DN-E.906.37.2024) Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej także jako: "WPWIS"), uchylił w części postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostrowie Wlkp. z dnia 8 maja 2024 r. (znak: ON-E.907.5.7.2024) w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. w zakresie dotyczącym rozpoznania zarzutu naruszenia przez organ egzekucyjny "naruszenia przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przystąpienie do egzekucji podczas gdy tytuł nie spełnia wymogów określonych w art. 27 ww. ustawy" i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej części oraz utrzymał w mocy postanowienie w pozostałej części. Organ odwoławczy podkreślił, że w piśmie z dnia 5 kwietnia 2024 r. dotyczącym zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, Skarżąca zgłosiła wyżej opisany zarzut, jednakże w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie nie może on stanowić zarzutu egzekucyjnego (nie ma go w katalogu możliwych podstaw zarzutów wskazanych w art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023r., poz. 2505 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "u.p.e.a."). Możliwość zgłoszenia takiego zarzutu przewidywał art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., w treści obowiązującej przed 30 lipca 2020 r., a więc przed wejściem w życie art. 1 pkt 20 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070). Obecnie okoliczność ta może stanowić podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Zdaniem organu odwoławczego PPIS w Ostrowie Wlkp. nie był zatem uprawniony do rozpatrywania podania Strony w zakresie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Dlatego też rozstrzygnięcie PPIS należało w powyższym zakresie uchylić i umorzyć. Kolejno WPWIS wskazał, że pozostałe zarzuty zostały prawidłowo rozpoznane i oddalone przez organ I instancji. Podkreślono, że wykonanie obowiązku szczepień ochronnych wynikającego z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm., dalej również: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych), z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2023 r. poz. 2119). 7. Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Organu II instancji, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. 8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 stycznia 2025 r. (sygn. akt III SA/PO 475/24) w sprawie ze skargi A na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 czerwca 2024 r. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostrowie Wielkopolskim z dnia 8 maja 2024 r. nr 7/2024 oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W ocenie Sądu I instancji nieprawidłowe jest stanowisko Organów dotyczące wymagalności obowiązku szczepień (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.). W tym zakresie Sąd I instancji podzielił poglądy zawarte w orzeczeniach WSA w Poznaniu o sygn. akt: III SA/Po 315/24, III SA/Po 204/24, III SA/Po 408/24, oraz wyroku NSA o sygn. akt: II GSK 1709/23. Sąd I instancji podkreślił, że jak podano w tytule wykonawczym z dnia 22 marca 2023 r. obowiązek o charakterze niepieniężnym w niniejszej sprawie ustalony był na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b, ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2022 r. poz. 1657) i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2172). Dalej Sąd I instancji przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 stwierdzający, że art. 17 ust. 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji. Ponadto TK, odwołując się do szeregu wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazał, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też – w realiach niniejszej sprawy – ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). W przypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. W niniejszej sprawie, zobowiązując Skarżącą do wykonania obowiązku, Wojewoda nałożył grzywnę w kwocie 1060 zł. W takiej samej kwocie grzywny nałożono na ojca córki. Z tego względu strona musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. W rezultacie – termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być – w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa – wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy. Mając przy tym świadomość, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej, TK zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia. Minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności czy takie rozwiązanie mieści się w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w art. 17 ust. 10 pkt 2 ustawy, tj. określenia wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Powinno to umożliwić osiągnięcie efektu dwutorowej spójności normatywnej. Po pierwsze, w sposób konstytucyjnie dopuszczalny, w drodze rozporządzenia, w pełni sprecyzowany zostałby ustawowy obowiązek szczepień ochronnych ciążący na jednostce, która mogłaby ponosić odpowiedzialność w wypadku braku jego realizacji. Po drugie, PSO na dany rok, wydawany przez GIS w formie komunikatu, miałby wtedy czysto techniczny charakter. Minister Zdrowia może rozważyć ponadto sugestię, aby określić termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia. Sąd I instancji wskazał, że wyrok TK został wykonany rozporządzeniem z 27 września 2023 r. W opinii Sądu I instancji w niniejszej sprawie wymagalność obowiązku ustalona została na podstawie niekonstytucyjnych przepisów zaś deficyty formy tego komunikatu powodują, że ego treść nie może kształtować, czy też współkształtować i precyzować treści obowiązku określonego ustawą w zakresie w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych zostały określone w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie tegoż komunikatu, co nie pozostaje bez wpływu na ocenę odnośnie do braku wymagalności samego obowiązku szczepień ochronnych. O wymagalności obowiązku administracyjnego decyduje bowiem cecha, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego, zaś stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji uznał, że zarzut zgłoszony przez Stronę zasadnie podważył zgodność z prawem skarżonych postanowień. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że Sądowi znane są orzeczenia wskazane przez organ w piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2025 r., jednak stanowiska w nich zawartego nie podziela. Zauważył, że w orzecznictwie NSA nie ma jednolitej linii orzeczniczej w spornej kwestii. Wskazane w uzasadnieniu Sądu I instancji orzeczenia nie koncentrowały się, jak te podane przez organ, na skutku derogacyjnym orzeczenia tylko na deficytach konstytucyjnych wprowadzonych przed wejściem w życie rozporządzenia z 27 września 2023 r. przepisów. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska, że odmowa zastosowania niekonstytucyjnych przepisów spowodowałaby zakłócenie procesu wykonywania szczepień. Jak pokazuje stan faktyczny w niniejszej sprawie zakładając, że winny mieć zastosowanie niekonstytucyjne przepisy, do tego zakłócenia doszło wcześniej. Informacja o uchylaniu się rodziców od szczepienia dziecka do organu doszła w 2017 r. Organ I instancji pismem z dnia 22 lipca 2021 r. wezwał skarżącą do wykonania obowiązkowego szczepienia, bądź przedłożenia zaświadczenia lekarskiego o przeciwskazaniach medycznych do wykonania szczepień. Następnie tytuł wykonawczy wystawiony został w dniu 22 marca 2023 r., a Wojewoda otrzymawszy tytuł wykonawczy, wydał postanowienie o nałożeniu grzywny celem przymuszenia w dniu 26 marca 2024 r. Długotrwałość egzekwowania nakazu szczepień wskazuje, że do zakłócania procesu szczepień nie dochodzi jedynie z uwagi na brak stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Argument ten nie jest więc na tyle znaczący, by wymagalność obowiązku w zakresie terminu i dawek mogła być ustalona w oparciu o komunikat. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie egzekucyjne, w ramach którego wydano kwestionowane postanowienia, zostało wszczęte przez organ egzekucyjny (Wojewodę Wielkopolskiego) 27 marca 2023 r., na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego 22 marca 2023 r. tytułu wykonawczego, czyli przed wejściem w życie przepisów rozporządzenia. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że przepisy te nie miały zastosowania przy wydawaniu kwestionowanych postanowień i to nawet w sytuacji, gdy organy w uzasadnieniach swoich postanowień błędnie powołują się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. Wobec powyższego i w kontekście wyroku TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt: SK 81/19 zdaniem Sądu I instancji naruszono art. 17 ust. 10 i 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. i komunikatem GIS zawierającym Program Szczepień Ochronnych. Za przedwczesne uznając odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Uwzględniając zmianę stanu prawnego za konieczne Sąd I instancji uznał uaktualnienie stanowiska Wierzyciela w przedmiocie zarzutów Strony w aspekcie wymagalności obowiązku poddania dziecka w określonym terminie konkretnym obowiązkowym szczepieniom ochronnym, ujętym w schemacie obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży wynikającym z prawa powszechnie obowiązującego. Należy również wskazać termin wymagalności poszczególnych szczepień w odniesieniu do wieku dziecka. 9. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: naruszenie art. 17 ust. 10 i 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r, o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2024 r. poz. 924 ze zm.) w zw. z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2172) w zw. z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż ww. przepisy prawa materialnego nie mogły stanowić o wymagalności obowiązku szczepień ochronnych u małoletniej, mimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył skutek derogacyjny swojego wyroku z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt: SK 81/19, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że obowiązek jest niewymagalny. 2). na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 10 i 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2024 r. poz. 924 ze zm.) w zw. z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2172) oraz w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia WPWIS oraz poprzedzającego je postanowienia PPIS z 8 maja 2024 r., nr 7/2024, a w konsekwencji przyjęcie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej jest niewymagalny, mimo iż zaskarżone postanowienia nie były obarczone wskazanym uchybieniem, a organy prawidłowo oceniły wymagalność obowiązku, a tym samym sąd winien zastosować art.151 p.p.s.a. i oddalić skargę, czego nie uczynił. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia, powołując się na naruszenie przez organy przepisów postępowania, nie wskazując jednocześnie które przepisy postępowania organy naruszyły i w jaki sposób, podczas gdy do naruszenia przepisów postępowania nie doszło, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jej wyjaśnienia, a także poprzez wydanie wytycznych co do dalszego prowadzenia sprawy, które pozostają dla Organu niezrozumiałe. Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a w przypadku uznania, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona – uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. 10. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a Strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie. 11. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19). 12. Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych, wymienionych zarówno w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24). 13. W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut najdalej idący, a więc dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z ustalonym już orzecznictwem NSA art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje wymagania określone art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Z rozważań Sądu I instancji jasno wynika, z jakich powodów prawa materialnego i procesowego WSA uchylił zaskarżone postanowienia. To, że Skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Również podstawa prawna została wskazana w zaskarżonym orzeczeniu. Wobec powyższego zarzut określony w pkt 2c petitum skargi jest nieuzasadniony. 14. Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie, zdaniem Skarżącej kasacyjnie, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzut dotyczące naruszenia prawa materialnego, są ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 17 ust. 10 i 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poza. 1284 ze zm.) w zw. z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2022 r., poz. 2172). Przede wszystkim należy podkreślić, że postanowienia Organów obu instancji zostały wydane prawidłowo na podstawie obowiązujących w dacie wydania postanowienia aktualnych przepisów prawa, tj. m.in. na podstawie § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2077 ze zm.), który określa schemat obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży ze względu na wiek, w którym powstaje obowiązek szczepienia, liczbę dawek oraz termin wykonania. Ponadto postanowienia Organów obu instancji zostały wydane odpowiednio: 29 maja 2024 r. i 8 lipca 2024 r., a więc w okresie, w którym nie obowiązywało już (przywoływane przez Sąd I instancji) rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2022 r., poz. 2172). Z dniem 1 października 2023 r. zostało ono zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2077 ze zm.), które to rozporządzenie Organ II instancji, kierując się zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) słusznie przywołał. 15. Ponadto, uwzględniając przeprowadzoną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku obszerną analizę wyroku TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK81/19, należy podkreślić, iż wspomniany wyrok TK nie zmienia zapatrywania na tę sprawę w zakresie postawionego przez zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu "braku wymagalności obowiązku szczepień" oraz w zakresie sformułowanego przez Sąd I instancji zalecenia ustalenia terminu wykonalności obowiązku wykonania szczepienia ochronnego. Jak wspomniano wcześniej, zarówno przed, jak i po wydaniu przez TK wyroku z dnia 9 maja 2023 r. (SK 81/19), prawodawca nie posługiwał się i nie posługuje się nadal konkretnym terminem (datą) jako przesłanką wymagalności obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym, lecz przyjmuje, że ten obowiązek będzie realizowany w okresie jego aktualności/wymagalności, w ustawowo określonym trybie oraz z poszanowaniem zaleceń określanych Programem Szczepień Ochronnych na dany rok. Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika więc z mocy przepisów ustawowych, który egzekwowany jest bez konieczności wydawania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, tj. decyzji czy postanowienia. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie wywołuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu (wyrok NSA z 1 sierpnia 2013 r., II OSK 745/12). Naczelny Sąd Administracyjny składzie podkreśla, że omawiany wyrok TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK81/19 nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym czy też do zasad ustalania terminu wymagalności tego obowiązku, lecz jedynie do formy prawnej określania tego terminu oraz liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych – którą to formą powinno być rozporządzenie ministra właściwego do spraw zdrowia, nie zaś komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego. Będący przedmiotem orzekania TK komunikat ogłaszany przez GIS jest w istocie dokumentem technicznym, precyzującym obowiązki wynikające z ustawy, dotyczące sposobu wykonania obowiązków określonych w ustawie. Pomimo, iż TK stwierdził niezgodność art. 17 ust. 11 u.z.z.ch. we wskazanym zakresie, to jednak w żaden sposób nie zakwestionował obowiązkowych szczepień ochronnych. Uwzględniając powyższe, a także wyjaśnioną poniżej właściwą interpretację wyroków zakresowych TK z tzw. klauzulą odraczającą, bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje fakt, iż tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym został wystawiony 26 stycznia 2023 r. (a więc przed wydaniem wyroku TK o sygn. akt SK 81/19). 16. Obecnie w orzecznictwie NSA utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (zob. wyroki NSA: z 17 września 2024 r. sygn. akt II GSK 721/24, z 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1305/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1381/24, z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1372/24, z 5 czerwca 2025 r. sygn. akt II GSK 2240/24, II GSK 2292/24, II GSK 2326/24, z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2291/24, z 20 sierpnia 2025 r. sygn. akt II GSK 398/25, z 20 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 401/25). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela argumenty wyrażone w uzasadnieniach tych wyroków, uznając, że są one aktualne również w kontrolowanej sprawie. Trybunał Konstytucyjny w przywołanym powyżej wyroku z 9 maja 2023 r. nie zakwestionował obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. W przypadku zastosowania klauzuli odraczającej akt normatywny wskazany w orzeczeniu TK pozostaje częścią systemu prawa i w związku z tym ma być zasadniczo stosowany, tak jak każdy obowiązujący akt prawny aż do upływu okresu odroczenia skutku derogacyjnego (który w tym przypadku nastąpił 12 listopada 2023 r.). Za powyższą interpretacją tzw. klauzuli odroczenia, którą skład orzekający w rozpatrywanej sprawie uznaje za słuszną, opowiada się również doktryna prawa konstytucyjnego. Podkreśla się w niej, że: "utrata mocy obowiązującej jako stan kształtujący nowy stan prawny nie może zakładać, nawet jeśli to dotyczy przepisu niekonstytucyjnego, że tracą automatycznie swoją podstawę wcześniej ukształtowane na ich podstawie stany prawne. (...) Konstytucja zdaje się więc nie pozostawiać wątpliwości, że utrata mocy obowiązującej przepisu nie mogła nastąpić wcześniej tj. przed wejściem wyroku w życie, w przeciwnym wypadku nie miałoby też żadnego sensu upoważnienie zawarte w samej normie art. 190 ust. 3 do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej. (...) Ustawodawca zakłada więc ewidentnie, że w systemie pozostaną trwałe konsekwencje prawne (prawomocne rozstrzygnięcia, które nie mogą być podważane ze względu na upływ terminu) wywołane przez przepisy, które jako niekonstytucyjne utraciły swoją moc obowiązującą. Poszerzanie retroaktywności poza granice określone w samej Konstytucji byłoby naruszaniem istotnej dyrektywy wykładni, zgodnie z którą exceptiones non sunt extendendae. (...) Na poziomie wykładni funkcjonalnej (a mówiąc wprost ogólnej racjonalności systemowej) byłoby bardzo trudno uzasadnić retroaktywny skutek rozstrzygnięć w pewnych co najmniej sytuacjach, skoro mógłby on powodować paraliż instytucji państwa prawa.(...) Nie da się wywieść, że utrata mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją stanowi ostateczne i definitywne jego wyeliminowanie z porządku prawnego. (M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2003, nr 3, s. 6, 13-14). Ponadto, należy zauważyć, iż wyrok TK z 9 maja 2023 r. (sygn. akt SK81/19), należy do grupy wyroków TK tzw. negatoryjnych, zakresowych z klauzulą odroczenia. Są to orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego stosowania oraz odracza skutek derogacyjny swojego wyroku. W przypadku wyroku TK o sygn. akt SK81/19 jego zakres dotyczy jedynie formy prawnej aktu ustalającego termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych oraz liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, i tylko w takim zakresie wyrok ten ma moc wiążącą z uwzględnieniem prawidłowo interpretowanej (jak powyżej) klauzuli derogacyjnej. W doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, wyroki zakresowe mają pewne wady. "Rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy. (...) Praktyka sądowa potwierdza te słabe strony wyroków zakresowych, ponieważ niekiedy są trudności z respektowaniem ich w orzecznictwie sądowym." (por. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia vol. XXV, 3, 2016, s. 6-9; zob. także: Z. Czeszejko-Sochacki, Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego: pojęcie, klasyfikacja i skutki prawne, "Państwo i Prawo" 2000, z. 12, s. 17). Trudności te wystąpiły również w przypadku prezentowanego wyroku TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK81/19, co ujawniło się także w kontrolowanym wyroku Sądu I instancji. Stąd trafnie Organy obu instancji zaznaczyły, że obowiązek szczepień wobec małoletniej był wymagalny zarówno na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postepowania egzekucyjnego, a więc wydanych na podstawie § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i obowiązujących w dacie wydania postanowienia zarówno przez Organ I, jak i II instancji, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Jak słusznie zauważa Organ w skardze kasacyjnej, wątpliwości budzi stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym: "PPIS powinien zatem ocenić, czy i jaki w nowym stanie prawnym wyznaczony został termin maksymalny wykonania obowiązku zaszczepienia. Zobowiązany będzie także uwzględnić zmiany prawne, do jakich doszło", podczas gdy Organy w swoich postanowieniach odniosły się już do przepisów ww. Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. Ewentualne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie konieczne było "uaktualnienie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów strony w aspekcie wymagalności obowiązku poddania dziecka w określonym terminie konkretnym obowiązkowym szczepieniom ochronnym (...)" (s. 12 uzasadnienia wyroku), byłoby równoznaczne z akceptacją postaw rodziców niezgłaszających się na szczepienia ochronne dzieci, choć szczepienia te w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są obowiązkowe i istnieje konieczność zapewnienia ich ciągłości. Podkreślenia wymaga, że takie stanowisko Trybunału jest wyrazem ochrony nadrzędnych, chronionych konstytucyjnie wartości, jak: ochrona zdrowia publicznego oraz zwalczanie chorób zakaźnych, o których stanowi art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Z tego co już powiedziano wynika, że Sąd I instancji, niezasadnie zarzucił Organom obu instancji naruszenie art. 17 ust. 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 2011 r. w sposób określony w skardze kasacyjnej. 17. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - Organy administracji prawidłowo zebrał, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Skarżącej jest niezasadna. 18. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 §2 w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl