II GSK 854/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 862/24 w sprawie ze skargi D. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 862/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 14 października 2024 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Łódzkiego Wschodniego z 11 września 2024 r., a także orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. 9 września 2024 r. do Starosty Łódzkiego Wschodniego wpłynęło pismo Komendanta Komisariatu Policji w T. z 1 września 2024 r. informujące o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącemu na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1251), dalej zwanej "p.r.d.", z powodu kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W związku z powyższym organ I instancji pismem z 10 września 2024 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1210 ze zm.), dalej zwanej "u.k.p.". Z uwagi na fakt, że Komisariat Policji w T. wystąpił do Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z wnioskiem o ukaranie skarżącego, organ pierwszej instancji postanowieniem z 11 września 2024 r. zawiesił postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii B, nr [...] w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami do czasu otrzymania prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim lub upłynięcia 3 miesięcy od dnia zatrzymania prawa jazdy. Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że kierujący nie powołał się na stan wyższej konieczności. 17 września 2024 r. skarżący wniósł pismo, w którym wniósł o: 1. niezwłoczne wydanie decyzji o odmowie zatrzymania prawa jazdy, zatrzymanego 1 września 2024 r. przez funkcjonariusza Policji, albowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy administracyjnej nie odpowiada hipotezie normy art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, tj. kierujący pojazdem nie przekroczył dopuszczalnej prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym; 2. na podstawie art. 102 ust. 2 u.k.p. o niezwłoczne wydanie decyzji o zwrocie prawa jazdy, zatrzymanego przez funkcjonariusza Policji 1 września 2024 r. i odnotowanie zwrotu tegoż prawa jazdy w centralnej ewidencji kierowców w systemie teleinformatycznym obsługującym tę ewidencję i pilne poinformowanie o tym fakcie skarżącego w drodze mailowej lub telefonicznej; 3. ewentualnie, gdyby z powodów wyartykułowanych w niniejszym piśmie organ nie uznał za zasadne podjęcie z urzędu zawieszonego postępowania na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., o potraktowanie niniejszego pisma i wszelkiej zawartej w nim argumentacji, jako zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego z 11 września 2024 r., albowiem w sprawie nie ma potrzeby oczekiwania na rozstrzygnięcie sądu rozpoznającego sprawę wykroczeniową. Zakres przekroczenia prędkości nie odpowiada pojęciu wstępnego zagadnienia prawnego. Jest ustaleniem faktycznym, które organ administracji powinien i może samodzielnie poczynić; 4. zarówno w przypadku dalszego zawieszenie postępowania administracyjnego, do czasu rozpoznania zażalenia na to zawieszenie, jako i w sytuacji podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego do czasu wydania decyzji o odmowie zatrzymania prawa jazdy, o niezwłoczne wydanie decyzji o zwrocie prawa jazdy, posiadanego przez skarżącego, zatrzymanego przez funkcjonariusza Policji 1 września 2024 r. i odnotowanie zwrotu tegoż prawa jazdy w centralnej ewidencji kierowców w systemie teleinformatycznym obsługującym tę ewidencję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymując w mocy postanowienie Starosty Łódzkiego Wschodniego z 11 września 2024 r. stwierdziło, że skoro organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy na podstawie informacji z Komisariatu Policji w T. o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2 lit. a p.r.d., a zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt K 4/21, powyższa informacja nie może stanowić podstawy wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 u.k.p., to zasadne było zawieszenie postępowania w sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim. Postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. skarżącemu, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie powoduje, że postępowanie to ulega zawieszeniu do czasu otrzymania prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim lub upłynięcia 3 miesięcy od dnia zatrzymania prawa jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 862/24 uwzględnił skargę. W ocenie WSA postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie ukarania kierującego w związku z przekroczeniem przez niego dopuszczalnej prędkości na terenie zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenia przez organ postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy do czasu zakończenia postępowania karnego o ukaranie w związku z przekroczeniem przez kierowcę dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h. Zdaniem Sądu pomiędzy postępowaniem administracyjnym i postępowaniem karnym istnieje tylko pośredni związek. Przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. nie uzależnia bowiem możliwości wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy od wcześniejszej oceny w kwestii prawidłowości zatrzymania prawa jazdy przez organ Policji. Treść przepisu art. 102 ust. 1aa u.k.p. także nie zabrania organowi administracji publicznej poczynienia ustaleń odnośnie przyczyn przekroczenia przez kierowcę dopuszczalnej prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. WSA wskazał przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 3/18) stwierdził, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 z późn. zm.), dalej "ustawa zmieniająca Kodeks karny", może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął też, że prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie 1. przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawi: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i jego poprzedzającego pomimo, iż w sprawie występowało zagadnienie wstępne i w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. konieczne jest w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2022 roku sygn. akt K 4/21 dokonanie ustaleń i przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ, przy czym postępowanie to powinno być w swoich ustaleniach spójne z postępowaniem wykroczeniowym, a zatem wynik postępowania sądowego bezpośrednio oddziałuje na postępowanie administracyjne, a przeprowadzanie własnych ustaleń przez organ administracji odnośnie poprawności pomiaru dokonanego przez organ Policji - przeciwnie niż wynika, to z wyroku Sądu I instancji - nie daje podstawy do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. gdyż ustalenia sądu po wydaniu decyzji nawet sprzeczne z ustaleniami organu nie stanowią nowego dowodu w sprawie lub nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi wydającemu decyzję, w takim przypadku organ będzie bazował na ustaleniach np. biegłych powołanych w toku postępowania administracyjnego, a zatem opinie biegłych w toku postępowania sądowego w przypadku ich sprzeczności nie będą dawały podstaw do wznowienia postępowania, nawet po następczym wydaniu wyroku przez sąd powszechny, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a poprzez przyjęcie, że zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia postępowania, jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję, w sytuacji gdy w tym samym przedmiocie tj. ustalenia, że kierujący pojazdem przekroczył 50 km/h w terenie zabudowanym, nie powinny się toczyć dwa odrębne postępowania, bowiem jedno z tym postępowań wpływa na drugie i nie jest dopuszczalna sytuacja, żeby mogło dojść do dwóch odrębnych rozstrzygnięć odnośnie jednej okoliczności faktycznej, co więcej ustalenia sądu po wydaniu decyzji nawet sprzeczne z ustaleniami organu nie stanowią nowego dowodu w sprawie lub nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi wydającemu decyzję, w takim przypadku organ będzie bazował na ustaleniach własnych np. biegłych powołanych w toku postępowania administracyjnego, a zatem opinie biegłych w toku postępowania sądowego w przypadku ich sprzeczności nie będą dawały podstaw do wznowienia postępowania, nawet po wydaniu wyroku przez sąd powszechny, 2. prawa materialnego: a) art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że przepis ten nie uzależnia możliwości wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy od wcześniejszej oceny w kwestii prawidłowości zatrzymania prawa jazdy przez organ Policji, w sytuacji gdy skarżący zaprzecza popełnieniu przekroczenia prędkości, odmawiając przyjęcia mandatu oraz poddając w wątpliwość poprawność dokonanego pomiaru, a organem uprawnionym do prowadzenia postępowania w tym zakresie jest sąd powszechny rozpatrujący złożony wniosek o ukaranie złożony w dniu 11 września 2024 r., co powinno zostać uwzględnione najpierw przez Sąd I instancji przy rozstrzygnięciu sprawy i doprowadzić do oddalenia skargi, b) art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniająca Kodeks karny poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nie może skutecznie powoływać się na celowość poczynienia niezbędnych ustaleń w pierwszej kolejności przez sąd powszechny co do rzeczywistego przekroczenia prędkości przez kierowcę oraz ewentualnego wystąpienia stanu wyższej konieczności w sytuacji, gdy w przypadku kwestionowania przez kierującego poprawności pojazdu organ nie jest uprawniony do tego, aby samodzielnie badać na podstawie powyższych przepisów poprawności działania urządzenia pomiarowego, gdyż prowadzenie postępowania w tym zakresie może doprowadzić do dokonania dwóch odmiennych ustaleń, a zatrzymanie prawa jazdy oparte jest na tych samych przesłankach, tj. ustaleniu przekroczenia prędkości o 50 km/h w terenie zabudowanym, co powinno być ustalone najpierw w toku postępowania sądowego w celu zapewnienia zgodności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, co z kolei stanowi zagadnienie wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Brak przesłanek nieważnościach, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107). W pierwszej kolejności należy się więc odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zawartego w pkt 1.b. petitum skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że przepis ten może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że te "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję. Aby dana okoliczność (dowód) mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi on istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. Co za tym idzie nie będą stanowiły takiej podstawy okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. W orzecznictwie przyjęto, że takim dowodem nie może być m.in. opinia biegłego sporządzona po wydaniu decyzji. Może ona co najwyżej ujawniać nowe fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Aby dana okoliczność mogła stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi ona istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. Wobec powyższego nie będą stanowiły takiej podstawy zarówno okoliczności jak i dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. Dowodem nie może być m.in. opinia biegłego sporządzona po wydaniu decyzji. Może ona co najwyżej ujawniać nowe fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. I wreszcie okoliczność ta lub dowód nie może być znany organowi wydającemu decyzję. Bez znaczenia pozostaje natomiast, czy brak wiedzy organu o tych faktach (dowodach) nastąpił w wyniku jego zaniedbań, czy też bez jego winy (zob. wyrok NSA z 24.01.2018 r., II OSK 2246/16, LEX nr 2463012, czy wyrok NSA z 11.02.2025 r., I OSK 147/22, LEX nr 3831850), a także sporządzonego po niej oświadczenia (wyrok NSA z 17.11.2020 r., II OSK 2067/20, LEX nr 3096126). Stąd jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie (zob. wyrok NSA z 16.11.2010 r., II GSK 986/09, LEX nr 746382). Dlatego dokonana przez Sąd I instancji ocena w tym zakresie nie jest częściowo prawidłowa, o ile odnosi się do kwestii ujawnienia nowych dowodów po wydaniu decyzji ostatecznej przez organ. Natomiast dywagacje Sądu I instancji są zasadne w sytuacji ujawnienia się po wydaniu ostatecznej decyzji nowych okoliczności faktycznych. Tym niemniej nawet brak częściowej prawidłowości ustaleń Sądu I instancji w powyższym zakresie nie ma wpływu na wynik sprawy. Stąd zarzut określony w pkt 1.b. petitum skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony. Przechodząc do oceny zarzutu wskazanego w pkt 1.a. petitum skargi kasacyjnej należy zauważyć, że jest on funkcjonalnie powiązany z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Stąd zarzuty z pkt 1.a. i 2 zostaną rozpoznane łącznie. Wskazane zarzuty koncentrują się wokół problematyki dopuszczalności zawieszenia postępowania administracyjnego na czas trwania postępowania sądowego, którego celem jest ocena zachowania skarżącego, a więc czy faktycznie przekroczył on dopuszczalna prędkość w terenie zabudowanym o więcej niż 50 km/h. Rozpatrując przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację należy wskazać, iż wprowadzenie przepisów umożliwiających czasowe zatrzymanie prawa jazdy w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o 50 km/h, podyktowane było koniecznością większego dyscyplinowania kierujących pojazdami w przestrzeganiu przepisów ruchu drogowego, chociażby przez wzbudzenie obawy przed utratą możliwości legalnego kierowania pojazdami w sytuacji nagminnego i rażącego przekraczania przez kierowców dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym. (zob. uzasadnienie projektu ustawy, Sejm RP VII kadencji, druk nr 2586; uchwała NSA z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18). Nie ulega wątpliwości, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżne poglądy w odniesieniu do wykładni art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej Kodeks karny. Według pierwszego z nich organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 4 u.k.p. nie jest uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym. Przedmiotowe orzeczenie ma bowiem charakter związany, co oznacza, że na skutek zawiadomienia właściwego organu o naruszeniu przepisu (przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym), starosta zobowiązany jest do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ administracyjny nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego naruszenia prędkości, lecz z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego. Zgodnie z drugim stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, z przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wynika obowiązek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, ale tylko wtedy jeżeli prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy administracyjnej odpowiada hipotezie tej normy, tj. kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W sytuacji, kiedy kierujący pojazdem kwestionuje fakt popełnienia spornego wykroczenia, orzeczenie o zatrzymaniu prawa jazdy nie może być wydane jedynie w oparciu o przekazaną staroście informację Policji. Wobec zarysowanej różnicy poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych - Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 1 lipca 2019 r. podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 3/18 stwierdzając, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zmianie k.k. może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym (Wyrok NSA z 17.01.2023 r., II GSK 842/22, LEX nr 3460428). Przedstawiona powyżej wykładnia normy materialnoprawnej art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w konsekwencji wyznacza także zakres postępowania dowodowego w sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. Przepis ten (o niezmienionej treści od 18 maja 2015 r.) wskazuje, że podstawą wydania decyzji, o której mowa powołanym przepisie jest informacja pochodząca od organów Policji, o której mowa w art. 135 ust. 1 pkt 2a prawa o ruchu drogowym, przekazana staroście jako organowi właściwemu w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Powyższa informacja stanowi dokument urzędowy i w tym zakresie podlega weryfikacji w trybie postępowania administracyjnego. Obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa nie przewidują odrębnych narzędzi przeprowadzania tej weryfikacji przez starostę. Odpowiedzialność za treść tej informacji natomiast ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18; wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 670/17 oraz z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 873/22). W związku z powyższym starosta na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym oraz, na podstawie art. 102 ust. 1c u.k.p., nadać jej rygor natychmiastowej wykonalności. Jednakże w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu powinien on uwzględnić zapadły w tym zakresie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2022 r. Organ powinien więc, zgodnie z normami k.p.a., przeprowadzić czynności wyjaśniające w ramach wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy (zob. wyrok NSA z 29.07.2025 r., II GSK 158/25, LEX nr 3917378). Jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 29.07.2025 r., II GSK 158/25, LEX nr 3917378) zakresowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2022 r., dotyczy konstytucyjności art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. ustawy zmieniająca Kodeks karny. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis rozumiany w ten sposób, że podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 u.k.p., stanowi wyłącznie informacja organu kontroli ruchu drogowego o ujawnieniu popełnienia czynu opisanego w art. 135 ust. 1 pkt 2 p.r.d., jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Systemowa analiza zakresowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2022 r. oraz obowiązującego od 2015 r. w niezmienionym brzmieniu art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wskazuje jednoznacznie, iż Starosta Łódzki Wschodni miał nie tylko prawo, ale i obowiązek wydać na podstawie powyższego przepisu decyzję administracyjną o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy z uwzględnieniem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Decyzja taka ma charakter związany, a organom nie przysługuje w tym zakresie prawo do skorzystania z tzw. uznania administracyjnego. Okolicznością faktyczną, na podstawie, której organ stwierdza wystąpienie tej przesłanki jest przekroczenie przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym (por. wyrok NSA z 29 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1139/24), zaś w przypadku poddania w wątpliwość powyższej okoliczności faktycznej organ, jest zobowiązany przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Wykładnię art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., na co słusznie wskazał Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku, wielokrotnie przeprowadzał Naczelny Sąd Administracyjny, wydając także w tym zakresie uchwałę siedmiu sędziów z 1 lipca 2019 r. W uchwale tej m.in. również wskazano, iż prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za powyższe przekroczenie dopuszczalnej prędkości, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Stanowisko to nie uległo zmianie po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2022 r. Organ jest więc zobligowany do samodzielnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym poprawności działania urządzenia pomiarowego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a w konsekwencji wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.