II GSK 904/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 754/12 w sprawie ze skargi P. K. S. w B. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. K. S. w B. S.A. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1150 (tysiąc sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 754/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. S. w B. S.A. (dalej: skarżąca Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. z [...] maja 2012 r., stwierdził, iż decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że w wyniku przeprowadzenia w dniu [...] marca 2012 r. kontroli pojazdu marki V. o numerze rejestracyjnym [...] W. Wojewódzki Inspektora Transportu Drogowego wydał w dniu [...] maja 2012 r. decyzję o nałożeniu na P. K. S. w B. S.A. kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, gdyż kontrola ta wykazała brak tablicy bocznej kierunkowej oraz brak miejsca do jej zamontowania. Skarżąca spółka złożyła odwołanie, wskazując w nim naruszenia z załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wywiódł, powołując się na treść wyroku WSA w Warszawie z [...] grudnia 2009 r., (sygn. akt VI SA/Wa 1394/09), że rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie rozróżnia pojęć "warunki techniczne" i "niezbędne wyposażenie". Dział III, który zawiera uregulowania dotyczące tablic kierunkowych zatytułowany jest: "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem". W dziale tym w różnych rozdziałach zawarte są uregulowania dotyczące budowy pojazdu, jego wyposażenia, świateł, hamulców, a w rozdziale 5 zawarte są "Warunki dodatkowe dla autobusu". W ocenie organu, mając na uwadze systematykę tego rozporządzenia należy stwierdzić, że warunki dodatkowe autobusu należą do warunków technicznych pojazdu. W rozdziale 5 rozporządzenia w § 18 określone zostały liczne wymagania dotyczące warunków technicznych jakie powinien spełniać autobus jak np. ilość drzwi, uchwyty, poręcze, wyjścia awaryjne, zasłona za miejscem kierowcy, urządzenia do oświetlania wnętrza, bagażnik a także posiadanie gaśnicy, apteczki, ogumionego koła zapasowego, tablic kierunkowych. Zdaniem organu z zestawienia tego wynika, że warunki dodatkowe, jakie musi spełniać autobus nie są jednorodne: jedne dotyczą ściśle jego budowy a inne konieczności wyposażenia w niezbędne urządzenia i przedmioty. Całość warunków dodatkowych składa się na warunki techniczne, jakim musi odpowiadać autobus, tym samym w ocenie organu nie ma żadnego uzasadnienia dla rozróżnienia "warunków technicznych" od "wyposażenia", bowiem ustawodawca tego nie czyni i w jednej jednostce redakcyjnej umieszcza wszystkie warunki jakie musi spełniać autobus. Wśród tych warunków wymienia konieczność posiadania tablicy kierunkowej, przy czym § 21 ust. 1 rozporządzenia precyzuje, że autobus regularnej komunikacji publicznej powinien posiadać tablice kierunkowe czołową i boczną. Skargę na decyzję do sądu administracyjnego złożyło P. K.S. w B. S.A. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1, 2, 6 ustawy o transporcie drogowym oraz § 18 ust. 1 pkt 13 w zw. z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, poprzez bezpodstawne zakwalifikowanie braku bocznej tablicy kierunkowej jako naruszenia warunków technicznych autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób oraz przepisów prawa procesowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. na podstawie art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując przy tym w uzasadnieniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie uzasadnienia Sąd I instancji podał, że spór stron postępowania dotyczy okoliczności, jak zakwalifikować brak tablicy kierunkowej na autobusie regularnej komunikacji publicznej. Według skarżącej Spółki tablice kierunkowe to element wyposażenia autobusu, natomiast zdaniem organu brak tablicy oznacza, iż autobus nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym, ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu drogowego. W ocenie składu orzekającego terminologia, którą posługuje się obowiązująca regulacja prawna nie jest zbyt precyzyjna. Przepisy § 18 oraz § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.) zamieszczone są w dziale III "Warunki techniczne pojazdu samochodowego", co pozwala twierdzić, iż wyposażenie to niejako część warunków technicznych. Sam tytuł rozporządzenia Ministra Infrastruktury – w sprawie "warunków technicznych pojazdów" oraz "zakresu ich niezbędnego wyposażenia" pozwala twierdzić, iż należy rozgraniczać "warunki techniczne" od "wyposażenia" pojazdu. I właśnie przepisy § 18 oraz § 21 rozporządzenia dotyczące tablic kierunkowych stwierdzają wyraźnie, że autobus powinien być "wyposażony" w tablice kierunkowe, a zatem należą one do wyposażenia pojazdu, a nie stanowią elementu warunków technicznych pojazdu. W przepisie będącym bezpośrednią podstawą wymierzenia kary pieniężnej ustawodawca czyni rozróżnienie pomiędzy "warunkami technicznymi", a "wyposażeniem i oznakowaniem" autobusu. Przy takim rozróżnieniu zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia logiczna nakazuje uznać, iż tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, a nie do warunków technicznych. Tym samym w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja wydana została w wyniku błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu załącznika nr 3 (l.p. 2.5.1.) do ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym, dlatego też Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargą kasacyjną zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego: - art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej: p.r.d.), oraz § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że termin "warunki techniczne" nie obejmuje wymaganego przepisami w/w rozporządzenia wyposażenia dodatkowego pojazdu, powołując się przy tym na uchylony w tej akurat części przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok WSA w W. z dnia [...] maja 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 628/10), podczas gdy z przywołanych przepisów wynika, iż wyposażenie takie decyduje w rzeczy samej o tym, czy pojazd odpowiada warunkom technicznym wymaganym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu; 2) naruszenie prawa materialnego: - art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b), art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.), oraz lp. 2.5.1 i lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do w/w. ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że na podstawie tych przepisów nie można nałożyć kary pieniężnej za stwierdzony w toku kontroli brak wyposażenia autobusu, którym wykonywane są regularne przewozy osób, w tablice kierunkowe, albowiem tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, o którym mowa w lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., a nie do warunków technicznych, podczas gdy tablice kierunkowe stanowią jeden z warunków technicznych autobusu, wymaganych ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, o którym mowa w przepisie lp. 2.5.1 przedmiotowego załącznika, zaś przepis lp. 2.5.2 załącznika przewiduje sankcję za brak wyposażenia i oznakowania, a więc również naruszenie w zakresie warunków technicznych autobusu, ale wymaganych nie ze względu na rodzaj przewozu (np. regularny), ale z uwagi na przewóz określonej kategorii pasażerów, np. dzieci do szkół, osób niepełnosprawnych itd., dla którego rozporządzenie przewiduje jeszcze inne wymagania techniczne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów. P. K. S. w B. S.A. pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu-dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania uznać należy, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę faktyczną wyrokowania nie jest kwestionowany. Oznacza to, że ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego może być dokonana na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę orzekania. W związku z powyższym podkreślić należy, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż w dniu kontroli strona wykonywała regularny przewóz drogowy osób w ramach komunikacji publicznej, autobusem nie posiadającym bocznej tablicy kierunkowej. Istota sporu między stronami sprowadza się do tego czy w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli ([...] marca 2012 rok) dopuszczalne było ukaranie wykonującego przewóz drogowy z zastosowaniem sankcji określonej w Ip. 2.5.1. załącznika numer 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, a więc za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Niewątpliwie punktem wyjścia do dokonania wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy jest odwołanie się do treści art. 66 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym. Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że pojazd uczestniczący w ruchu ma być zbudowany, wyposażony i utrzymany tak, aby korzystanie z niego nie naruszało warunków określonych w punktach od 1 do 6 ustępu 1 art. 66 ustawy. Zamieszczając powołany wyżej przepis prawa w dziale III zatytułowanym "Pojazdy" w rozdziale 1 zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdów" tym samym wskazano, że obowiązki związane z budową pojazdów ich wyposażeniem i utrzymaniem należy objąć wspólnym pojęciem-warunków technicznych pojazdów. Jednocześnie w ust.5 art. 66 powołanej wyżej ustawy ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw transportu do wydania w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Obrony Narodowej rozporządzenia określającego warunki techniczne pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Jak trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej wykładnia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich wyposażenia, nie może nie uwzględniać przyjętej przez prawodawcę systematyki tegoż aktu prawnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że istnienie reguł wykładni systemowej wiąże się z faktem, iż zbiór norm prawnych obowiązujących w danym porządku prawnym winien być spójny i uporządkowany. W uchwale z dnia 16 marca 2000 roku, sygnatura akt I KZP 53/99 Sąd Najwyższy, odwołując się do wykładni systemowej stwierdził, że "ustalając znaczenie przepisu prawnego interpretator powinien brać pod uwagę systematykę wewnętrzną aktu prawnego, w którym przepis ten mieści się i powinien przyjmować, że system prawa jest w jakimś sensie całością jednolitą i harmonijną". Do wykładni systemowej wewnętrznej nawiązuje także NSA w uchwale z 2 lipca 2001 roku sygnatura akt FPS 3/01, wyjaśniając, że wykładnia ta sprowadza się do wyjaśnienia treści normy prawnej w związku z jej usytuowaniem w danym akcie prawnym i w powiązaniu z innymi jego przepisami. W związku z powyższym wskazać należy, że dział III w/w rozporządzenia zatytułowany "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" obejmuje 13 rozdziałów, z czego przepisy prawa zawarte w czterech pierwszych rozdziałach odnoszą się swym zakresem do wszystkich pojazdów samochodowych i przyczep, a przepisy prawa zawarte w rozdziałach od 5 do 13 działu III rozporządzenia odnoszą się do wskazanych szczegółowo rodzajów pojazdów. Oznacza to, że autobusy winny spełniać warunki techniczne określone w przepisach działu III rozdział 1-4 rozporządzenia, a nadto winny spełniać dodatkowe warunki określone w rozdziale 5 działu III rozporządzenia. W związku z powyższym zauważyć należy, że mimo, iż przepis § 18 ust.1 oraz § 21 ust.1 rozporządzenia odwołuje się do wyposażenia autobusu, to jednak uwzględniając poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że ustawodawca zawarł w tych przepisach prawa dodatkowe warunki techniczne, jakie spełnić winien autobus uczestniczący w ruchu po drogach publicznych. Ponadto podkreślić należy, że w rozdziale 2 działu III rozporządzenia prawodawca zamieścił przepisy prawa odnoszące się do wyposażenia pojazdów samochodowych oraz przyczep, które to wyposażenie stanowi o spełnieniu warunków technicznych jakim mają odpowiadać pojazdy samochodowe oraz przyczepy, o których mowa w tym rozporządzeniu. Tak więc wyposażenie, o którym mowa w rozdziale 2 działu III rozporządzenia oraz wyposażenie, o którym mowa w § 18 i w § 21 rozporządzenia określa w sposób szczegółowy warunki techniczne jakie winien spełniać autobus. W tym stanie rzeczy uznać należy, że skoro, stosownie do treści § 18 ust.1 pkt 13 oraz § 21 ust.1 rozporządzenia, autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to brak tego wyposażenia rodzi skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nie odpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w Ip. 2.5.1. załącznika numer 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym. W omawianym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2011 roku wydanym w sprawie sygnatura akt II GSK 1173/10. Mając powyższe na uwadze, z uwagi na materialnoprawny charakter stwierdzonych naruszeń, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a.