II GSK 933/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2936/22 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2022 r. nr KOC/2218/Ru/22 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2936/22, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. W. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2022 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 lutego 2022 r. zatrzymano skarżącej prawo jazdy kategorii B o numerze [...] (seria [...]), wydane w dniu 18 października 2002 r. przez Burmistrza Gminy [...]. Na skutek odwołania decyzją z dnia 25 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że w realiach niniejszej sprawy obowiązkiem organu pierwszej instancji było ustalenie, czy skarżąca, po poddaniu się badaniu lekarskiemu przedłożyła stosowne orzeczenie, zaś w sytuacji nieprzedstawienia w ustawowym terminie wymaganego orzeczenia, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy miał obowiązek rozstrzygnięcia o zatrzymaniu prawa jazdy. Sąd wskazał, że uwzględniając ustalony przez organy obu instancji niewadliwy stan faktyczny w sprawie zaistniały przewidziane w art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U z 2023 r. poz. 622 ze zm., dalej jako: "u.k.p.") przesłanki wydania decyzji o zatrzymaniu skarżącej prawa jazdy. W sprawie poza sporem pozostawało, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2655/21 oddalono skargę skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2021 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie, a w związku z wniesieniem przez skarżącą skargi kasacyjnej, przywołany wyrok, na dzień rozpoznania niniejszej skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2022 r. nie był prawomocny. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt II GZ 146/22 oddalił zażalenie skarżącej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2021 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2021 r. w przedmiocie skierowania skarżącej na badania lekarskie. W sprawie bezspornym było również, że skarżąca, mimo wydania stosownej decyzji przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, nie przedstawiła wymienionemu organowi, w terminie wynikającym z art. 101 ust. 2 pkt 2 u.k.p., orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Sąd zaznaczył przy tym, że w treści decyzji obejmującej skierowanie skarżącej na badanie lekarskie, zawarte zostały pouczenia o określonym w art. 101 ust. 2 pkt 2 u.k.p. terminie, w jakim była ona zobligowana do przedstawienia orzeczenia lekarskiego, a także o wynikającym z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a) skutku nieprzedstawienia orzeczenia w tym terminie, w postaci zatrzymania prawa jazdy. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wskazał także konkretne ośrodki medycyny pracy, w których możliwe było poddanie się przez skarżącą wymaganym badaniom. Sąd uznał, że z akt sprawy wynika, iż do dnia wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie skarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, na mocy której zatrzymano skarżącej prawo jazdy kategorii B, skarżąca nie przedstawiła organowi pierwszej instancji wymaganego orzeczenia. Nadto z samej argumentacji ujętej w skardze, jasno wynikało, że skarżąca nie poddała się badaniu lekarskiemu, powołując się na nieprawomocność decyzji wydanej w przedmiocie skierowania na wskazane badanie. W ocenie Sądu argumentacja skarżącej nie zasługiwała jednak na uwzględnienie, bowiem decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, kierująca skarżącą na badania lekarskie, została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie i stała się ostateczna. II Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 176 p.p.s.a.: a) naruszenie prawa materialnego art. 102 ust. 1 lit u.k.p. przez niewłaściwe (przedwczesne) zastosowanie; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i braku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia postępowania okoliczności poprzez pominięcie, że obowiązek nałożony decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o poddaniu się badaniom lekarskim przez skarżącą nie był wiążący wobec toczącego się postępowania związanego zaskarżeniem tej decyzji jaki i późniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a wniesiono o uchylenie, zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie trzeba przypomnieć, że skarga kasacyjna w postępowaniu sądowo-administracyjnym to sformalizowany środek prawny. Z tego powodu ustawodawca przyjął, że jest to środek profesjonalny, dlatego jego sporządzenie zostało powiązane z przymusem radcowsko-adwokackim. Poprawność formalna skargi kasacyjnej jest warunkiem koniecznym prawidłowej kontroli zaskarżonego wyroku, gdyż postępowanie kasacyjne może toczyć się tylko w zakresie i w zgodzie z kierunkami wyznaczonymi przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny nie może działać z urzędu, poza przypadkami stwierdzonej nieważności postępowania, co oznacza, że nie może samodzielnie ustalać zakresu i kierunku weryfikacji skarżonego wyroku. Wobec powyższego wskazać trzeba, że niniejsza skarga kasacyjna nie została poprawnie skonstruowana. W skardze kasacyjnej art. 176 p.p.s.a. przywołany został przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną bez wskazania odpowiedniej jednostki redakcyjnej, a zauważyć należy, że wskazany przepis prawa składa się z dwóch paragrafów. Ponadto przywołany w skardze kasacyjnej w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej artykuł 102 u.k.p. poza ustępami, posiada takie jednostki redakcyjne jak punkty, ewentualnie w ramach punktów również litery. Skarżąca kasacyjne strona nie wskazała ich w petitum skargi kasacyjnej. Z kolei przywołany w punkcie 2 skargi kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. również nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się - innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że - nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych - mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej nie uzasadniały wprawdzie odrzucenia skargi kasacyjnej, jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 § 1 p.p.s.a., jednak znacznie ograniczyły zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli, gdyż sąd kasacyjny nie może samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych, domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wadliwość konstrukcyjna skargi kasacyjnej spowodowała zatem, że została ona rozpatrzona przez Naczelny Sąd Administracyjny po zrekonstruowaniu zarzutu na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09) i jedynie w tych granicach, które Naczelny Sąd Administracyjny zidentyfikował na podstawie tego uzasadnienia. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej w istocie zmierzają do zakwestionowania prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.k.p. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z prawem. Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.k.p., nie ma charakteru fakultatywnego. Nie została zatem pozostawiona uznaniu organu administracji publicznej. Decyzja ta ma obligatoryjny charakter, co oznacza, że jeśli kierowca nie przedstawi w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami, to organ ma obowiązek wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2567/18; wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 472/19). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca nie poddała się w terminie badaniu lekarskiemu, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p., na które została skierowana decyzją z dnia 21 kwietnia 2021 r., a w konsekwencji nie przedstawiła stosownego orzeczenia lekarskiego. Tym samym skarżąca nie zastosowała się do obowiązków określonych w art. 101 ust. 2 u.k.p Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje to, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2655/21 oddalono skargę skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2021 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie, a w związku z wniesieniem przez skarżącą skargi kasacyjnej, przywołany wyrok, na dzień rozpoznania skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2022 r., nie był prawomocny. Jednocześnie zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt II GZ 146/22 oddalił zażalenie skarżącej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2021 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2021 r. w przedmiocie skierowania skarżącej na badania lekarskie. Wobec powyższego wskazać trzeba, iż mimo że nie był prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2655/21 oddalający skargę skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 kwietnia 2021 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie to decyzja ta stała się ostateczna i korzystała z przymiotu wykonalności. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem postanowieniem z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt II GZ 146/22 oddalił zażalenie skarżącej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2021 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2021 r. w przedmiocie skierowania skarżącej na badania lekarskie. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Wobec niepoddania się przez skarżącą w terminie badaniu, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. i nieprzedstawienia w tym terminie staroście odpowiedniego orzeczenia (art. 101 ust. 2 pkt 1 i 2 u.k.p.), organ był obowiązany wydać decyzję w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, w myśl art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.k.p. W konsekwencji powyższego niezasadny okazał się także zarzut odnoszący się do sposobu przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zatrzymanie prawa jazdy po uprzednim nieprzedstawieniu w ustawowym terminie wymaganego orzeczenia lekarskiego zostało wydane po zgromadzeniu i wszechstronnym przeanalizowaniu niezbędnego materiału dowodowego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.