II GW 102/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku S. Ł. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Wójtem Gminy Michałowice w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń energetycznych w pasie drogowym postanawia: oddalić wniosek Wnioskiem z dnia 4 października 2021 r. S. Ł. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Wójtem Gminy M., w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń energetycznych w pasie drogowym ul. (...)w miejscowości (...) W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że wraz z żoną jest właścicielem nieruchomości położonych w miejscowości (...)stanowiących dz. ew. nr: (...)W związku z planowaną inwestycją na tym terenie zwrócił się do PGE Dystrybucja S.A. o doprowadzenie urządzeń energetycznych potrzebnych do zasilenia prądem tych nieruchomości. W tym celu konieczne okazało się uzyskanie zezwolenia na lokalizację urządzeń energetycznych. W związku z tym skierowany został wniosek do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W odpowiedzi organ odmówił zajęcia się sprawą ponieważ nie jest zarządcą dróg o charakterze lokalnym i wskazał, że adresatem wniosku powinien być zarządca drogi - Wójt Gminy M.. Jednak Wójt Gminy M. też uznał się niewłaściwym, informując, że droga której ma dotyczyć lokalizacja przyłącza pozostaje w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wójt Gminy M. wskazał, że do Urzędu Gminy M. dnia 19 kwietnia 2021 r. wpłynął wniosek od Pełnomocnika PGE Dystrybucja S. A., który rozpatrzono. Decyzją nr (...)z dnia (...) maja 2021 r. wyrażono zgodę na lokalizację przyłącza elektroenergetycznego podziemnego w pasie drogi gminnej ul. (...), która to droga jest w zarządzie Wójta Gminy (...). Pismem z dnia 17 maja 2021 r. Pełnomocnik PGE Dystrybucja S. A. został poinformowany o braku możliwości wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza elektroenergetycznego podziemnego w pasie drogi wewnętrznej - ul. (...) , z uwagi na fakt iż wskazana we wniosku droga jest w zarządzie GDDKiA. Wójt zauważył, że wskazana we wniosku ul. (...)stanowi drogę wewnętrzną, nie została we właściwym trybie zaliczona do kategorii dróg gminnych i nigdy nie stanowiła gminnej drogi publicznej. Tym samym nie ma zastosowania art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, dalej: ustawa o drogach publicznych) z uwagi na brak kategorii tej drogi. Wójt wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zarządcy terenu, w tym przypadku do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. GDDKiA w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniósł o jego rozstrzygnięcie przez wskazanie Wójta Gminy M. jako organu właściwego wskazując, że wnioskowane przyłącze elektroenergetyczne nie zostało zaprojektowane w pasie drogi krajowej S2, wobec czego GDDKiA nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy. Przedmiotowe przyłącze zostało zaprojektowane w pasie drogi gminnej – lokalnej. Zdaniem GDDKiA przedmiotowa droga stanowi odcinek drogi gminnej będący w zarządzie Wójta Gminy M. od dnia wydania decyzji nr (...)z dnia (...) lutego 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Droga wskazana we wniosku oznaczona nr 18 w posiadanej dokumentacji projektowej leży w ciągu istniejącej drogi gminnej. W związku z tym przedmiotowy odcinek drogi gminnej bezwzględnie kwalifikuje ją do zaliczenia do kategorii dróg gminnych na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, a powyższa kwalifikacja powstaje ex lege z chwilą oddania odcinka drogi do użytkowania i owo zaliczenie nie wymaga podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego. GDDKiA wskazał, że nie jest i nie może być zarządcą dróg gminnych, w tym również tych nowo wybudowanych, gdyż jest on zarządcą wyłącznie dróg krajowych, co wynika to wprost z art. 19. ust. 2 pkt 1) ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do argumentu Wójta, że sporna droga znajduje się na działkach będących we władaniu GDDKiA, wyjaśnił, że o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko jednoznacznie ustalony stan faktyczny pozwala bowiem na zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, która implikuje wyznaczenie właściwego organu. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (por. np. postanowienia NSA z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16, z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie spór, który zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy M. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad ma charakter negatywnego sporu o właściwość, bowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku S. Ł. o wydanie zezwolenia na lokalizację przyłącza elektroenergetycznego podziemnego w pasie drogi wewnętrznej - ulicy (...). Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Z kolei art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA (pkt 1), dla dróg wojewódzkich zarząd województwa (pkt 2), dla dróg powiatowych i gminnych odpowiednio zarząd powiatu (pkt 3) oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta (pkt 4). Z powyższych przepisów wynika, że czynnikiem przesądzającym o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do wydania zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń, jest kategoria, do której droga została zaliczona (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Bez znaczenia jest zaś tytuł prawny do działki, na której znajduje się droga (por. postanowienia NSA: z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20; z 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18; z 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13; z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15). Jak wyżej wskazano rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Ustalenie to należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GW 21/13). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem GDDKiA nie jest on zarządcą przedmiotowej drogi, której dotyczy wniosek, pomimo przysługiwania mu prawa własności do działek, na których droga się znajduje, gdyż droga ta stanowi odcinek drogi gminnej. Tym samym ma zastosowania art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowiący, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. W związku z tym stanowiskiem zauważyć trzeba, iż na potwierdzenie powyższych okoliczności brak jest dowodów w przekazanych Sądowi aktach. W szczególności brak jest dokumentacji, z której wynikałoby, że ulica (...)leży w ciągu istniejącej drogi gminnej. Okoliczności tej zaprzecza Wójt Gminy M. podnosząc przy tym, że ulica (...)stanowi drogę wewnętrzną i nie została we właściwym trybie zaliczona do kategorii dróg gminnych. Drogi wewnętrzne nie mieszczą się w kategorii dróg publicznych - art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 tej ustawy zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zarządcy terenu, w tym przypadku do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wobec powyższego należy stwierdzić, że spór między organami w niniejszej sprawie jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Spór dotyczy bowiem ustalenia charakteru drogi objętej wnioskiem o udzielenie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza elektroenergetycznego podziemnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać wniosku strony o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, gdyż konieczne jest uprzednie jednoznaczne ustalenie stany faktycznego sprawy w opisanym wyżej zakresie, co nie mieści się w kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a.