II GW 24/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz(spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku M. W. M. z dnia [...] r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy M. W. M. a S. S. w zakresie wniosku o zatwierdzenie dokumentacji hydrogeologicznej postanawia: wskazać S. S. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Wnioskiem z dnia [...] r. Marszałek Województwa M. (dalej: Marszałek) wniósł o rozstrzygnięcie sporu negatywnego o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa M. a Starostą M. (dalej: Starosta) w sprawie wniosku M.K. R.o zatwierdzenie "Dokumentacji hydrologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych we wsi sołeckiej Z. (dz. nr ew. [...], obręb [...] R.)". Wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 80 ust. 1, 5 i 8 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2014 r., poz. 613 z późn. zm.), dalej: "p.g.g.", rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów robót, w tym robót, których wykonanie wymaga uzyskania koncesji (Dz.U. z 2011 r. Nr 288, poz. 1696) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", Starosta zatwierdził "Projekt robót geologicznych na wykonanie studni wierconej z utworów czwartorzędowych we wsi sołeckiej Z., gm. R., pow. S., woj. M. dla M. i K. R. zobowiązał wnioskodawcę do opracowania wyników badań w formie dokumentacji hydrogeologicznej, ustalając termin sporządzenia tej dokumentacji na dwa miesiące od zakończenia robót geologicznych, określił termin obowiązywania decyzji na 18 miesięcy oraz zaliczył pobrane próbki geologiczne do próbek czasowego przechowywania. W dniu 7 kwietnia 2015 r. M.K. R. złożyli w Starostwie Powiatowym w S. wniosek o zatwierdzenie "Dokumentacji hydrologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych we wsi sołeckiej Z. (dz. nr ew. [...], obręb [...] R.)". Z załączonej do wniosku dokumentacji wynikało, że wydajność eksploatacyjna studni wynosi [...]. Pismem z dnia [...] r. (znak: [...]) Starosta przekazał do Marszałka przedmiotowy wniosek wraz z dokumentacją. Wskazał, że zasoby eksploatacyjne ustalone w przekazanej dokumentacji przekraczają wartość [...]w związku z czym stosownie do postanowień art. 161 p.g.g. za organ pierwszej instancji właściwy w sprawie należy uznać marszałka województwa. Przywołanym na wstępie wnioskiem z dnia [...] r. Marszałek wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu negatywnego o właściwość. W uzasadnieniu Marszałek stwierdził, że w jego ocenie organem właściwym do rozpatrzenia złożonego wniosku o zatwierdzenie dokumentacji hydrogeologicznej jest Starosta, zgodnie z art. 160 p.g.g. W ocenie Marszałka decyzją z dnia [...] r. zatwierdzając projekt robót geologicznych, Starosta uznał swoją właściwość miejscową i rzeczową, ustalając, że przewidywane zasoby eksploatacyjne projektowanego ujęcia nie przekroczą [...]. Zdaniem Marszałka definicja zasobów eksploatacyjnych ujęta w § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 maja 2014 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 596) przesądza, że złożenie wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych na wykonanie ujęcia wód podziemnych do właściwego starosty uniemożliwia późniejsze udokumentowanie zasobów w ilości, przekraczającej [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i uznanie Marszałka jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. i K. R., podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Starosta stwierdził ponadto, że wezwanie wnioskodawców do skorygowania zasobów eksploatacyjnych ustalonych w dokumentacji nie znajduje uzasadnienia w przepisach Prawa geologicznego i górniczego oraz ogranicza prawo wnioskodawcy do maksymalnego wykorzystania możliwości eksploatacyjnych studni. Starosta zaznaczył przy tym, że ustalenie w dokumentacji hydrogeologicznej zasobów eksploatacyjnych ujęcia wody w wysokości maksymalnej wydajności studni nie powoduje, iż dokumentację taką można uznać za nieodpowiadającą wymaganiom prawa lub powstałą w wyniku działań niezgodnych z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 tego aktu (Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.). Spór w niniejszej sprawie dotyczy wskazania organu właściwego do zatwierdzenia "Dokumentacji hydrologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych we wsi sołeckiej Z. (dz. nr ew. [...], obręb [...] R.)". Z wnioskiem o zatwierdzenie tego projektu zwrócili się do Starosty S. M. R. i K. Ri. Wniosek ich był realizacją nałożonego przez Starostę S. w pkt 2 decyzji z dnia 28 stycznia 2015 r. obowiązku opracowania wyników badań w formie dokumentacji hydrogeologicznej. W myśl art. 88 ust. 1 p.g.g. wyniki prac geologicznych wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem przedstawia się dokumentacji geologicznej. Zgodnie zaś z art. 88 ust. 2 pkt 2 p.g.g. dokumentację geologiczną stanowi dokumentacja hydrogeologiczna, którą stosownie do art. 93 ust. 2 tego aktu zatwierdza w drodze decyzji właściwy organ administracji publicznej. Na podstawie art. 156 ust. 1 p.g.g. organami administracji geologicznej są: minister właściwy do spraw środowiska (pkt 1), marszałkowie województw (pkt 2) i starostwie (pkt 3). Właściwość rzeczową tych organów wyznaczają odpowiednio art. 160 i 161 p.g.g. Stosownie do art. 160 p.g.g. zadania związane z dokumentacjami geologicznymi wykonują te organy administracji geologicznej, które udzieliły koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny, zatwierdziły projekt robót geologicznych lub którym przedłożono projekt robót geologicznych, który nie podlega zatwierdzeniu. Natomiast na podstawie art. 161 ust. 1 p.g.g. organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, za wyjątkiem spraw określonych w ust. 2 - 4. Według tych jednostek redakcyjnych art. 161 p.g.g.: - starosta jest organem administracji geologicznej pierwszej instancji w sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi określonymi w pkt 1 – 6 (ust. 2), - minister właściwy do spraw środowiska, jest organem administracji geologicznej pierwszej instancji w sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi określonymi w pkt 1 – 10 (ust. 3), - minister właściwy do spraw środowiska jest także właściwy w sprawach związanych z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów (ust. 4). Zatem należy przyjąć, że art. 161 ust. 1 p.g.g. wprowadza domniemanie właściwości rzeczowej marszałka województwa jako organu I instancji, o ile ustawa nie przekazuje kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej (por. postanowienia NSA z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II GW 17/12, Lex nr 1282910, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II GW 13/13, Lex nr 1348656, z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn.. akt II GW 7/14, Lex nr 1575519). Jednakże jak już podniesiono, na mocy art. 160 p.g.g. zadania związane z dokumentacjami geologicznymi wykonują te organy administracji geologicznej, które udzieliły odpowiednio koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny albo na poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, które zatwierdziły projekt robót geologicznych lub którym przedłożono projekt robót geologicznych, który nie podlega zatwierdzeniu. Dla ustalenia relacji, zachodzącej pomiędzy art. 160 i 161 p.g.g. niezbędnym jest porównanie przepisów regulujących właściwość organów uprawnionych do zatwierdzenia projektu robót geologicznych. Zgodnie z art. 80 ust. 1 p.g.g. projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. Do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają [...] (art. 161 ust. 2 pkt 2). W niniejszej sprawie Starosta S. wydając w dniu [...]r. decyzję zatwierdzającą projekt robót geologicznych, w jej podstawie powołał się m. in. na art. 80 ust. 1 p.g.g. W ten sposób uznał siebie jako właściwego na podstawie art. 161 ust. 1 pkt 2 p.g.g. do wydania omawianego rozstrzygnięcia. Konsekwencją tego stanowiska jest dalszy obowiązek Starosty S. wynikający z art. 160 p.g.g. obejmujący wykonywanie zadań związanych z dokumentacjami geologicznymi. Zadania te bowiem wykonują organy administracji geologicznej, które zatwierdziły projekt robót geologicznych. Z przepisu art. 160 i art. 161 p.g.g. wynika, iż właściwość rzeczowa organu administracji geologicznej uzależniona jest od tego, czy uprzednio została udzielona koncesja na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopaliny, zatwierdzony został projekt robót geologicznych lub przedłożono organowi koncesyjnemu projekt robót geologicznych, który nie wymagał zatwierdzenia. W sytuacji, w której poprzez wyżej wymienione czynności prawne lub faktyczne działał już w sprawie organ koncesyjny, to ten organ jest właściwym w sprawach dokumentacji geologicznej. Natomiast właściwość organów geologicznych w sprawach, które nie toczyły się uprzednio przed organem koncesyjnym wyznacza art. 161 p.g.g. (por. postanowienie NSA w sprawie II GW 17/12, II GW 7/14,w powołane, postanowienie NSA z dnia 12 maja 2015 r., sygn.. akt II GW 16/15, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawa niniejsza, będąca przedmiotem sporu o właściwość między organami administracji geologicznej jest właśnie sprawą związaną z dokumentacją geologiczną, ponieważ dotyczy zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. postanowiono jak w sentencji.