II GW 33/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 28 wrzesnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Jastków o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Jastków a Wójtem Gminy Terespol w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo A. K. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia wskazać Wójta Gminy Terespol jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Wnioskiem z 2 sierpnia 2017 r. Wójt Gminy Jastków (reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jastkowie) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Terespol w sprawie o potwierdzenie prawa A. K. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wójt Gminy Jastków wskazał, że pismem z 12 lipca 2017 r. Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny nr 4 w [...] wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jastkowie o wydanie na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 z późn. zm.) decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych dla pacjenta A. K., wskazując w piśmie przewodnim – jako adres zamieszkania pacjenta – S., [...] Jastków. Z wywiadu środowiskowego sporządzonego przez pracownika socjalnego Szpitala wynika, że A. K. był wówczas nieprzytomny, do Szpitala został przewieziony z Aresztu Śledczego w [...] w dniu 5 lipca 2017 r. i że następnego dnia (6 lipca 2017 r.) został z tego Aresztu zwolniony. Wójt Gminy Jastków stwierdził, że pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jastkowie ustalił, iż pod adresem S. zamieszkuje A. N., z którą A. K. ma 12-letniego syna. Ustalono również, że pani N. pozostaje w konflikcie z A. K., nie zamieszkuje razem z nim i nie jest w stanie wskazać adresu pobytu A. K. przed osadzeniem go w areszcie śledczym. Wójt Gminy Jastków wskazał, że również pracownikowi ośrodka pomocy społecznej nie udało się ustalić ostatniego miejsca zamieszkania A. K. przed osadzeniem go w areszcie śledczym. Natomiast udało się ustalić miejsce zameldowania A. K. na pobyt stały – M., ul. [...], gmina Terespol. Wobec tego zawiadomieniem z 24 lipca 2017 r. wydanym na podstawie art. 65 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: kpa) Wójt Gminy Jastków przekazał wniosek o wydanie decyzji do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Terespolu celem załatwienia go zgodnie z właściwością. Jednakże pismem z 27 lipca 2017 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Terespolu wskazał, że pod adresem M., ul. [...] zamieszkuje pani J. Ł., która oświadczyła, że A. K. od 26 lat nie zamieszkuje pod adresem zameldowania. W związku z tym Gmina Terespol nie uznała się za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W tej sytuacji Wójt Gminy Jastków stwierdził, że powstał spór o właściwość między nim a Wójtem Gminy Terespol. Zdaniem Wójta Gminy Jastków, skoro w przypadku A. K. nie ma możliwości ustalenia miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 459 z późn. zm.) przed osadzeniem go w areszcie śledczym, to A. K. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 z późn. zm.), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Przy piśmie z 18 sierpnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesłał odpis wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość do Wójta Gminy Terespol, wzywając ten organ do przedstawienia w terminie 30 dni odpowiedzi na wniosek. Przesyłka ta została doręczona 23 sierpnia 2017 r. W zakreślonym terminie do akt sprawy nie złożono odpowiedzi Wójta Gminy Terespol na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy potwierdzenia prawa A. K. do świadczeń opieki zdrowotnej, które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa jednak pojęcia "miejsce zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienia NSA: z 20 września 2016 r. o sygn. akt I OW 133/16 i z 29 listopada 2016 r. o sygn. akt II GW 25/16). Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość oraz z dołączonej do niego dokumentacji wynika, że A. K. obecnie przebywa w Samodzielnym Publicznym Szpitalu Klinicznym nr 4 w [...], gdzie został w trybie nagłym przewieziony 5 lipca 2017 r. z Aresztu Śledczego w [...], z którego to Aresztu formalnie został zwolniony 6 lipca 2017 r. Miejscowość, w której znajduje się zarówno wskazany Szpital, jak i Areszt (tj. [...]) nie może zostać uznana za miejsce zamieszkania A. K. w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego, ponieważ trudno przyjąć, aby pobyt w areszcie czy nieplanowana hospitalizacja wskazywały na zamiar A. K. stałego pobytu w tej miejscowości. W związku z tym na podstawie akt sprawy nie jest możliwe ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania A. K. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kpa, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W takim przypadku nie jest możliwe - wbrew twierdzeniom Wójta Gminy Jastków - zastosowanie ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m.in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także w zakresie ustalania właściwości organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć przepisy kpa, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zatem jeżeli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to ustalenie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 kpa. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 kpa, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Z kolei według art. 21 § 2 kpa, jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 kpa do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań kpa, zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 kpa - ewentualnie także z miejscem jego pobytu (por. postanowienia NSA: z 2 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 12/17 i z 13 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 6/17 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W świetle powyższego, w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Jak wskazano wyżej, stosownie do art. 25 kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przybywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że A. K. po zwolnieniu z Aresztu Śledczego w [...] jest obecnie bezdomny. Nie ma przy tym podstaw, aby przyjąć, że jego ostatnim miejscem zamieszkania były S. w gminie Jastków, ponieważ z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby A. K. uznawał tę miejscowość za centrum swojej aktywności życiowej (ze znajdujących się w aktach oświadczeń wynika, że A. K. w S. bywał "sporadycznie"). W tej sytuacji należy uznać, że ostatnim udokumentowanym miejscem zamieszkania A. K., potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały, była miejscowość M. w gminie Terespol. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w organem właściwym do potwierdzenia prawa A. K. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Wójt Gminy Terespol. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. PG