II GZ 289/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 10 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia H. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 645/20 w zakresie odrzucenia skargi oraz zwrotu wpisu sądowego w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 645/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę H. K. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji, a także zwrócił uiszczony wpis od skargi. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję [...] lutego 2020 r. przez nadanie jej w placówce operatora pocztowego. WSA, powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że przepis art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2019 r., poz. 795 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o BFG) ustanawia szczególne – w relacji do p.p.s.a. – zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego. Określa on wymóg zachowania 7 dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa (wszczęcia przymusowej restrukturyzacji), tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem. Sąd wskazał również, że termin do wniesienia skargi powinien być liczony od dnia ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji. Użyty w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG spójnik "lub" oznacza, że ogłoszona może być tylko informacja o przyczynach i skutkach wydania decyzji, co jest wystarczające do wypełnienia zawartego w tym przepisie obowiązku ustawowego nałożonego na Fundusz. Jednocześnie, uwzględniając specyfikę procesu przymusowej restrukturyzacji ustawodawca nie nałożył na Fundusz obowiązku opublikowania decyzji lub jej doręczenia innym podmiotom aniżeli strona postępowania, którą – zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o BFG – jest wyłącznie podmiot w restrukturyzacji. Sąd stwierdził, że decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r. i będące jej elementem oszacowanie aktywów i pasywów PBS w Sanoku zawierają informacje prawnie chronione, tj. tajemnicę zawodową Funduszu, jak i tajemnicę bankową, których ujawnienie skutkować może utratą stabilności krajowego systemu finansowego, Fundusz zdecydował z tej przyczyny o niepublikowaniu zarówno decyzji, jak i oszacowania, a do publicznej wiadomości podano jedynie informację o przyczynach i skutkach wydania decyzji, na którą składały się fragmenty zaskarżonej decyzji (bez uzasadnienia), jak i fragmenty oszacowania. Wykonanie obowiązku nałożonego art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG polegającego na ogłoszeniu informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji nastąpiło w dniu 17 stycznia 2020 r. i od tej daty powinien być liczony termin 7 dni do wniesienia skargi dla podmiotu, którego interes prawny został naruszony tą decyzją. Termin ten upłynął z dniem 24 stycznia 2020 r. Skoro więc skarga została złożona w placówce operatora wyznaczonego [...] lutego 2020 r. (data stempla pocztowego), to została wniesiona z uchybieniem terminu i podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 103 ust. 5 Ustawy o BFG poprzez uznanie, że przepis ten ustanawia wymóg zachowania 7 dniowego terminu do zaskarżenia, o której w nim mowa tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem podczas gdy przepis ten w żaden sposób nie reguluje problemu terminu do wniesienia skargi czy choćby wskazania momentu, od którego należy liczyć termin, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., 2) art. 11 ust. 6 Ustawy o BFG poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie należy wyłączyć stosowanie art. 53 § 1 p.p.s.a., podczas gdy przepis art. 11 ust. 6 Ustawy o BFG wprost wskazuje, iż wyłączeniu podlega wyłącznie stosowanie art. 61 § 1 i 2 tej Ustawy, 3) art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że termin zaskarżenia decyzji BFG dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem wynosi 7 dni od daty ogłoszenia informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji, niezależnie od powyższego, z ostrożności procesowej zarzuciła naruszenie: 4) art. 103 ust. 5 Ustawy o BFG poprzez jego zastosowanie z pokrzywdzeniem podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z wydaną decyzją, polegające na zróżnicowaniu jego sytuacji prawnej z sytuacją prawną strony postępowania będącej adresatem tej decyzji poprzez uznanie, że tej ostatniej przysługuje dłuższy termin na zaskarżenie decyzji, podczas gdy brak ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych, 5) art. 109 ust 1. Ustawy o BFG poprzez uznanie, że ogłoszenie informacji o przyczynach i skutkach wydania decyzji rozpoczęło dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z wydaną, bieg 7 dniowego terminu na zaskarżenie decyzji, podczas gdy informacje o przyczynach i skutkach wydania decyzji nie zawierały podstawowych danych umożliwiających sporządzenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z wymaganiami o których mowa w art. 46 i art. 57 p.p.s.a., 6) art. 109 ust 1. Ustawy o BFG poprzez uznanie, iż ogłoszenie informacji o przyczynach i skutkach wydania decyzji rozpoczęło dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z wydaną, bieg 7 dniowego terminu na zaskarżenie decyzji, podczas gdy przepisy Ustawy o BFG w sposób jasny i precyzyjny wskazują, iż termin na wniesienie skargi wynosi 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia tej decyzji stronie, które to winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia podmiotowi w restrukturyzacji, 7) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż termin na wniesienie skargi na decyzję BFG dla podmiotu, którego interes prawny został przez nią naruszony upływał w dniu 24 stycznia 2020 r., podczas gdy nawet przy założeniu, ze stronie nie przysługuje termin 30 dniowy wynikający z art. 53 p.p.s.a., to termin wynikający z art. 103 ust. 5 upływał Stronie nie wcześniej niż w dniu 7 lutego 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że w postępowaniu zażaleniowym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami zażalenia. Treść art. 194 § 3 p.p.s.a. eliminuje bowiem stosowanie w postępowaniu zażaleniowym art. 174 p.p.s.a., określającego podstawy skargi kasacyjnej. W myśl art. 194 § 3 p.p.s.a. zażalenie powinno jedynie spełniać wymagania przypisane dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać wskazanie zaskarżonego postanowienia i wniosek o jego zmianę lub uchylenie, jak również zwięzłe uzasadnienie zażalenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu, choć zarzuty podniesione w zażaleniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji. Inaczej jednak kwestia terminu do wniesienia skargi została uregulowana na gruncie ustawy o BFG. Zgodnie z art. 103 ustawy o BFG rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, czyj interes prawny został naruszony decyzją. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że wskazana regulacja szczególna w zakresie terminu do wniesienia skargi musi mieć zastosowanie w równym stopniu do każdego spośród wymienionych w niej podmiotów legitymowanych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Zwłaszcza, że celem ustawodawcy, motywowanym potrzebą zapewnienia przyspieszenia weryfikacji prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny, było skrócenie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji s. 88). Teza ta oparta jest ponadto na treści art. 105 ust. 5 ustawy o BFG. Ponadto, w ocenie NSA bieg 7-dniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ww. decyzję rozpoczyna się wraz z ogłoszeniem tej decyzji lub wraz z ogłoszeniem informacji o przyczynach i skutkach jej wydania na stronie internetowej Funduszu. Innymi słowy, to ogłoszenie we wskazany powyżej sposób (tylko) wymienionej decyzji lub (tylko) informacji o przyczynach i skutkach jej wydania, należy uznać za czynność rozpoczynającą bieg terminu do złożenia skargi na decyzję przez podmiot, którego interes prawny miałby doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem (por. 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GZ 221/20, 8 października 2020 r. sygn. akt II GZ 290/20, sygn. akt II GZ 291/20, sygn. akt II GZ 292/20, sygn. akt II GZ 293/20, sygn. akt II GZ 294/20, sygn. akt II GZ 295/20, sygn. akt II GZ 296/20, sygn. akt II GZ 297/20 z 27 października 2020 r., sygn. akt II GZ 321/20, z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II GZ 345/20). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie odczytał poglądy orzecznictwa na powyższe kwestie i zastosował się do wykładni przedstawionej w przytoczonych postanowieniach. Prawidłowo więc określił zarówno termin do wniesienia skargi na decyzję BFG z dnia [...] stycznia 2020 r., jak również moment, od którego termin ten rozpoczął bieg, tj. w dniu ogłoszenia informacji o przyczynach i skutkach wydania decyzji. Skoro zaś informacja ta została opublikowana 17 stycznia 2020 r., to termin na wniesienie skargi upływał 24 stycznia 2020 r. Natomiast skarga złożona w niniejszej sprawie [...] lutego 2020 r. została wniesiona z uchybieniem powyższego terminu, co słusznie zauważył Sąd I instancji. Natomiast, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako błędne należało jednak ocenić odrzucenie skargi, w sytuacji, w której skarżąca nie została pouczona o trybie i terminie złożenia skargi. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przypomnienia przy tym wymaga, że pouczenie takie powinno znajdować się w zaskarżalnej decyzji (por. art. 107 § 3 pkt 9 k.p.a.). W ocenie NSA, obowiązek pouczenia stron o przysługującym prawie zaskarżenia na gruncie ustawy o BFG powinien być realizowany przez jego umieszczenie nie tylko w decyzji, lecz również w informacji o przyczynach i skutkach wydania decyzji o przymusowej restrukturyzacji. Jeżeli bowiem przyjmujemy, że już sama informacja umieszczona na stronie internetowej rozpoczyna bieg terminu do wniesienia skargi na decyzję BFG (o czym była już mowa powyżej), to w tym piśmie powinno znajdować się pouczenie o trybie wniesienia skargi oraz o terminie na dokonanie tej czynności. Z art. 112 k.p.a. wynika szczególne znaczenie pouczenia oraz ochrona udzielona stronie, która się zastosowała do jego treści – nawet jeśli była ona wadliwa. Skoro więc ochrona przysługuje stronie, która zastosowała się do błędnego pouczenia, to tym bardziej powinna ona objąć podmiot, który nie został w ogóle pouczony o trybie i terminie złożenia skargi, czyli m.in. w tej sprawie. Stanowisko o zrównaniu błędnego pouczenia z jego brakiem jest przyjęte w orzecznictwie i doktrynie (por. wyrok NSA w Warszawie z 14.02.2002 r., II SA 2289/01, wyrok NSA z 19.07.2012 r., I OSK 755/12, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020, art. 112). Z zasady wyrażonej w art. 112 k.p.a. wynika, że jeżeli strona zastosowała się do błędnego pouczenia co do terminu do wniesienia środka odwoławczego, może go wnieść skutecznie w tym terminie z uwagi na ochronę wynikającą z powyższego przepisu. W przypadku zastosowania się do błędnego pouczenia (czy w przypadku jego braku) "nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośbę o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa" (E. Iserzon, Komentarz, 1970 r., za A. Wróbel, op.cit. i przywołane tam orzecznictwo). Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela i przyjmuje za własny. Stanowisko to powinno znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie tym bardziej, że termin na wniesienie skargi na decyzję BFG w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji był szczególnie liczony, jeżeli chodzi o rozpoczęcie jego biegu i długość. Wobec tego NSA uznał, że brak pouczenia uniemożliwił skarżącej złożenie skargi w terminie. Tym samym – z racji ochrony udzielonej na mocy art. 112 k.p.a. – WSA powinien przyjąć do rozpoznania skargę złożoną z uchybieniem terminu, w sytuacji gdy termin ten nie wynikał z pouczenia zawartego w decyzji czy informacji. Powyższa ocena pozwala na zrealizowanie w pełni prawa strony do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przyjęcie odmiennego poglądu pozbawia stronę realnej możliwości zaskarżenia decyzji. W związku z powyższym, uwzględniając konsekwencje wynikające z art.185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., NSA orzekł jak w sentencji postanowienia.