II GZ 41/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia E. w D., Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 1769/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. w D., Z. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 5 marca 2024 r. nr 2018-12-UAE-28-P w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie przez przewoźnika informacji dotyczącej lotu postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 lipca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 1769/24, odmówił E. w D., Z. (strona skarżąca, skarżąca, spółka), wstrzymania wykonania objętej skargą decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej (organ) z dnia 5 marca 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku przekazania danych dotyczących przelotu pasażera. Strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca wskazała, że 5 marca 2024 r. organ wydał łącznie 40 decyzji administracyjnych, w których nałożył na spółkę kary pieniężne w łącznej wysokości 800.000 złotych, co stanowi znaczną kwotę. Podniosła przy tym, że nie ma wiedzy, czy organ nie dokona wszczęcia innych postępowań w sprawie nałożenia na nią administracyjnych kar pieniężnych, co pociągnie za sobą dalsze negatywne skutki finansowe. W ocenie skarżącej, wyegzekwowanie wszystkich nałożonych kar może skutkować zaburzeniem płynności finansowej spółki, a ewentualny zwrot wyegzekwowanych kwot w razie uchylenia zaskarżonej decyzji może prowadzić do zaistnienia po stronie skarżącej straty materialnej spowodowanej różnicami kursowymi walut i brakiem wypłaty odpowiednich odsetek. Sąd I instancji odmawiając stronie skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała, że istotnie zaistniały okoliczności świadczące o możliwości uwzględnienia wniosku. W ocenie Sądu, zweryfikowanie okoliczności świadczących o spełnieniu przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), wymaga wskazania szczegółowych i aktualnych informacji o sytuacji majątkowej strony, mających odzwierciedlenie w dokumentach źródłowych. WSA w Warszawie wskazał, że w treści przedmiotowego wniosku pełnomocnik skarżącej ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wyegzekwowanie kar administracyjnych może skutkować zaburzeniem płynności finansowej w zakresie działalności spółki. Sąd I instancji podniósł, że oceniając wniosek strony w zakresie badania przesłanki dotyczącej niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody materialnej zauważyć należy, że obawa tego rodzaju nie została uprawdopodobniona, w szczególności pełnomocnik skarżącej nie poparł swoich twierdzeń konkretnymi dokumentami źródłowymi wskazującymi na jej aktualną sytuację finansową. Sąd Wojewódzki wskazał, że nie miał zatem możliwości dokonania analizy oraz oceny materiału, pozwalającego zająć stanowisko co do zaistnienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że dla rozstrzygnięcia kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie ma znaczenia argument spółki dotyczący wielości kar pieniężnych, jakimi została ona obciążona na podstawie innych decyzji administracyjnych, wydanych w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Sąd Wojewódzki wskazał również, że wszelkie dodatkowe koszty związane ze zwrotem uiszczonej kary pieniężnej, takie jak choćby podnoszona przez skarżącą kwestia przewalutowania i możliwa związana z tym strata materialna, w przypadku uwzględnienia wywiedzionej skargi, mogą stanowić przedmiot roszczenia skarżącej dochodzonego na drodze cywilnoprawnej, zgodnie z art. 417(1) § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (k.c.). Koszty regresowe, które w takiej sytuacji będzie musiał ponieść organ administracji, nie stanowią o interesie skarżącej przemawiającym za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji. WSA w Warszawie podniósł także, że kwestia długotrwałego, zdaniem skarżącej, prowadzenia postępowania sądowego nie jest okolicznością przemawiającą za przyznaniem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w ramach niniejszego postępowania, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że w polskim porządku prawnym istnieje odrębna procedura pozwalająca na kontrolę terminowości i prawidłowości czynności podjętych w ramach postępowania sądowego w postaci skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, uregulowanej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Strona skarżąca wniosła zażalenie na wskazane na wstępie postanowienie, żądając jego zmiany przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, że wstrzymanie wykonania Decyzji nie jest uzasadnione tym, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy wykonanie Decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody E., przede wszystkim z uwagi na bardzo wysoką łączną sumę kar nałożonych na E. (na kwotę 800 tys. zł), a także koszty towarzyszące ewentualnemu wyegzekwowaniu Decyzji, jak również szkodę, jaką może ponieść E. w związku ze zwrotem wyegzekwowanych kar pieniężnych. W uzasadnieniu postanowienia odwołano się do okoliczności podniesionych w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz dodatkowo podniesiono okoliczności związane z zaistnieniem siły wyższej uniemożliwiającej terminowe przekazanie danych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zażalenie jako pozbawione uzasadnionych podstaw podlegało oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał zatem stanowisko zajęte na tle tożsamych wniosków strony skarżącej o udzielenie ochrony tymczasowej w sprawach nałożenia kar pieniężnych za naruszenie obowiązków związanych z przekazywaniem informacji dotyczących lotów (zob. np. postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt II GZ 563/24). W związku z powyższym należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy w jego treści zostaną przedstawione i uprawdopodobnione szczególne okoliczności realizujące przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym obowiązek wskazania i wykazania (co najmniej na poziomie wiarygodnego prawdopodobieństwa) tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności bezpośrednio związane z wykonaniem zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności) mogą zostać zakwalifikowane jako świadczące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy zatem odróżnić uprawdopodobnienie okoliczności, które bezpośrednio realizują przesłanki ustawowe (np. niebezpieczeństwo ogłoszenia upadłości strony skarżącej), od udowodnienia (wykazania) faktów, które są podstawą wywiedzenia wniosku o prawdopodobieństwie zaistnienia tych okoliczności (np. dokumentacja rachunkowa, księgowa, podatkowa lub bankowa wykazująca stan majątkowy lub finansowy danego podmiotu). Podkreślenia wymaga ponadto fakt, że przesłanki materialne uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się do takich – nadzwyczajnych ze swej istoty – okoliczności związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności), które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia lub inne formy rekompensaty, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu wyjątkowych działań lub po dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. np. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 232/23; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II GZ 194/23; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., II GSK 979/23; postanowienie z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24). Restryktywna interpretacja powyższych przesłanek jest konsekwencją ustawodawczego założenia, że ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Strona skarżąca składając wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej powołała się okoliczności, które same w sobie mają zbyt ogólny (nieskonkretyzowany) charakter, aby można było na ich podstawie dokonać oceny prawdopodobieństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków na tle jej całościowej i aktualnej sytuacji majątkowej i finansowej. Prawidłowo uznał zatem Sąd Wojewódzki, że strona skarżąca nie wykazała, że w sprawie, której dotyczy skarga, zaistniały okoliczności świadczące o realizacji przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest bowiem możliwa jednoznaczna kwalifikacja wiarygodności podniesionych twierdzeń oraz ocena merytoryczna prawdopodobieństwa możliwości realnego zaistnienia w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji przesłanki lub przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących możliwość wstrzymania wykonania przez sąd rozstrzygnięcia organu (por. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2024 r., II GZ 504/24). W szczególności nie poddaje się ocenie merytorycznej ogólne twierdzenie, że "wyegzekwowanie kar administracyjnych" może skutkować "zaburzeniem płynności finansowej" spółki w zakresie jej działalności w Polsce. Strona skarżąca musi również pamiętać, że ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania i wykazania okoliczności je potwierdzających spoczywa na wnioskodawcy (zob. np. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2023 r., II GZ 429/23; postanowienie NSA z dnia 12 września 2023 r., II GZ 329/23; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24). Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności związanych z wielością toczących się lub zakończonych postępowań administracyjnych ("łącznie 40") w sprawach nałożenia na nią tożsamych kar pieniężnych ("na łączną kwotę 800 tys. złotych), trzeba wyraźnie stwierdzić, że skala ciążących na danym podmiocie obowiązków publicznoprawnych (nawet tożsamych) sama w sobie nie może uzasadniać wniosku, że przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., zostały spełnione (zob. np. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24). Ponadto, jak już wskazano, okoliczność ta, rozpatrywana bez zbadania relacji charakteru i zakresu obowiązków (w tym pieniężnych) do całościowej sytuacji majątkowej, finansowej lub osobistej wnioskodawcy (np. stan aktywów i pasywów spółki handlowej, jej powiązania w ramach grupy kapitałowej, w tym także zagranicznej), jest pozbawiona cechy koniecznej konkretyzacji i jako taka nie może być podstawą bardziej szczegółowych rozważań w ramach oceny zasadności wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, oraz uznając, że zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. o oddaleniu zażalenia.