II OSK 102/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 540/16 w sprawie ze skargi R. T. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 540/16 oddalił skargę R. T. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] maja 2016 r., nr[...] , wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) - u.s.g., Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] R. T. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda [...] wyjaśnił, że R. T. od 29 listopada 2014 r. jest radnym Gminy[...]. W dniu 20 maja 2015 r. zawarł z Gminą [...] dwie umowy dzierżawy na okres 5 lat, począwszy od 1 września 2015 r., której przedmiotem są działki rolne o łącznej powierzchni 10,3631 ha oznaczone numerami ewidencyjnymi[...] , położone w miejscowościach [...] i[...] , które stanowią mienie Gminy[...] . R. T. nadal jest dzierżawcą powyższych nieruchomości rolnych. Wojewoda wyjaśnił, że do kategorii mienia komunalnego należy zaliczyć nieruchomości będące przedmiotem umów dzierżawy zawartych z radnym. Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. W dniu 9 lutego 2016 r. skierowane zostało do Rady Gminy wezwanie do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Po przeprowadzeniu głosowania uchwała w sprawie nie została podjęta, wobec czego konieczne stało się wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g. R. T. zaskarżył powyższe zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucił naruszenie art. 24 f w związku z art. 43 u.s.g. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę Wojewody co do zasadności wydania zarządzenia zastępczego. R. T. w dniu 20 maja 2015 r. zawarł z Gminą [...] dwie umowy na dzierżawę gruntów stanowiących mienie komunalne i nie zrzekł się mandatu radnego. Natomiast Rada Gminy [...] nie podjęła uchwały w tym przedmiocie w trybie określonym w art. 383 § 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) - k.w. Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ nadzoru dokonał prawidłowej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. i uznał, że skarżący naruszył zakaz unormowany w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Odwołał się do definicji działalności gospodarczej wskazanej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.). Wyjaśnił, że skoro skarżący zawarł w trakcie pełnienia funkcji radnego umowy prowadzenia działalności z wykorzystaniem wydzierżawionego od Gminy [...] gruntu oraz wobec niezastosowania się przez Radę Gminy [...] do art. 383 § 6 k.w. zachodzi podstawa (art. 98a ust. 2 u.s.g.) do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Podzielił ocenę organu nadzoru, że działalność wytwórcza w rolnictwie jest tożsama z działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24f ust.1 u.s.g. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. T., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie: - art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, przemawiającego za tym, że skarżący dzierżawi grunty, stanowiące własność Gminy[...] , na zasadach ogólnej dostępności i na warunkach ustalonych powszechnie dla wszystkich podmiotów; - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy jako bezspornego; - art. 3 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie, zważywszy, iż Wojewoda [...] zastosował art. 98a ust. 1 i 2 w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. w sposób błędny, nie ustalając w sposób zupełny stanu faktycznego sprawy, dotyczącego okoliczności objęcia przez skarżącego w dzierżawę nieruchomości stanowiącej własność Gminy[...] , w szczególności nie wyjaśniając, czy objęcie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło na warunkach ustalonych dla wszystkich podmiotów. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności) - poprzez nieuwzględnienie, że przy wykładni przepisów prawa należy mieć na uwadze, że instytucje represyjne i sankcje mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej, co doprowadziło do błędnej wykładni tegoż przepisu, a konsekwencji do niewłaściwego jego zastosowania, polegającego na przyjęciu, iż skarżący, będąc radnym Rady Gminy [...] i dzierżawiąc grunty rolne będące własnością tejże gminy, naruszył zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, mimo iż skarżący dzierżawił grunt rolny na zasadach ogólnej dostępności i na warunkach ustalonych powszechnie dla wszystkich podmiotów, bez znamion preferencyjnego charakteru tej dzierżawy w związku z wykonywaniem mandatu radnego. W piśmie procesowym z dnia 6 kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej wykładni postanowień art. 24f ust. 1 u.s.g. i w rezultacie prawidłowo zrekonstruował treść norm mających zastosowanie w sprawie, jak również dokonał ich właściwej subsumcji. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia powyższego przepisu w powiązaniu z art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) i art. 7 Konstytucji (zasada działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa). Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność zarządzenia zastępczego Wojewody [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Niewątpliwie zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g. służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego. Zauważyć należy, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10, LEX nr 688796). Na pewno to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Pojęcie działalności gospodarczej nie zostało zdefiniowane dla potrzeb samorządowych przepisów antykorupcyjnych, dlatego też należy odnieść się do przepisów art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015, poz. 584 ze zm.), które stanowią, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. O kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie może przynosić dochód (uchwała SN z dnia 30 listopada 1992 r., sygn. akt III CZP 134/92, OSNCP 1993, nr 5). Działalność gospodarcza jest bowiem faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie), jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana, jako działalność gospodarcza. Przepis art. 24f ust. 1 w zw. z 1a u.s.g. nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 159/10). Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania – czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie. W przedmiotowej sprawie fakt wykorzystania mienia komunalnego Gminy [...] przez R. T. nie budzi wątpliwości. Należy wskazać, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 62), prowadzenie przez radnego gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem gruntów rolnych wydzierżawionych od gminy, w której radny uzyskał mandat, a będących jej mieniem, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Skarżący prowadzi gospodarstwo rolne, a w dniu 20 maja 2015 r. (a więc w okresie pełnienia funkcji radnego) zawarł z Gminą [...] dwie umowy dzierżawy na okres 5 lat począwszy od 1 września 2015 r., której przedmiotem są działki gruntu rolnego o łącznej powierzchni 10,3631 ha oznaczone numerami ewidencyjnymi[...] , położone w miejscowościach [...] i[...] , które stanowią mienie Gminy[...] . Z powyższego wynika, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia należącego do gminy, w której uzyskał mandat. Należy podkreślić, że każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, mając na względzie cel zakazu antykorupcyjnego, nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. W przedmiotowej sprawie właścicielem nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza jest Gmina[...] , której radnym jest R. T. Zawarte przez Gminę [...] dwie umowy, mocą której wydzierżawiła skarżącemu nieruchomości rolne stanowiące działki w miejscowościach [...] i [...] na okres pięciu lat począwszy od 1 września 2015 r., nie mogły zostać zakwalifikowane jako umowy zawarte w warunkach powszechnej dostępności do tego mienia i na warunkach powszechnie ustalonych. Jak wynika z ich treści, co zresztą podkreśla sam skarżący, umowy zostały zawarte w drodze przetargu ustnego nieograniczonego. Należy zauważyć, że skarżący jako dzierżawca był uprawniony do używania gruntów rolnych i pobierania z nich pożytków. Oznacza to, że pozostali członkowie wspólnoty samorządowej w stosunku do mienia gminnego nie posiadali prawa do jego użytkowania na zasadach równorzędnych z uprawnieniami skarżącego jako dzierżawcy. W wyroku z dnia 25 marca 2014 r. sygn. II OSK 415/14 ([w:] CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł stanowisko, że jeżeli radny zawarł z gminą umowę dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy, uzyskując w ten sposób tytuł prawny o charakterze obligacyjnym do nieruchomości gminnej, zaś w czasie trwania umowy dzierżawy gmina bez rozwiązania tej umowy nie mogła zawierać z innymi podmiotami umów dzierżawy, należy uznać, że w tych okolicznościach została spełniona norma określona w art. 24f ust. 1 u.s.g., a użytkowane przez radnego mienie gminne wyłączone jest z powszechnej dostępności. O powszechnej dostępności nie można zatem mówić, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w sytuacji gdy do zawarcia umów dzierżawy doszło w wyniku publicznych przetargów, w których uczestniczyły także inne osoby. Takiego wniosku nie można również wyprowadzić z powołanej już wcześniej uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07. Jak stwierdzono w jej treści, wygranie przetargu, czy zawarcie umów bez tego trybu, za zgodą rady gminy, może być rezultatem wykorzystania przez radnego jego pozycji jako radnego dla osiągnięcia własnej korzyści, z naruszeniem praw innych członków wspólnoty samorządowej. Następnie należy wskazać, że podstawą do przeprowadzenia sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. są przepisy Konstytucji, która już w swojej preambule stanowi o zapewnieniu rzetelności działania instytucji publicznej. Ze sposobu kreowania władz lokalnych nie można wyprowadzić ograniczenia gwarancji rzetelności działania władz samorządowych. Z prawa społeczności lokalnej do kreowania składu osobowego tych władz nie wynika bowiem wyłączenie tej wartości, która odnosi się do rzetelności funkcjonariuszy sprawujących władzę publiczną. Powierzając władzom samorządu terytorialnego uprawnienie do gospodarowania mieniem samorządowym, ustawodawca wprowadził jednocześnie instytucje prewencyjne i represyjne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystania tego mienia bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów jednostek samorządu terytorialnego. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobody wykonywania działalności gospodarczej. Zakaz wykorzystywania mienia publicznego dla celów indywidualnych mieści się jednak w wartościach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), które w działaniach władz publicznych rzetelności jej wykonywania przypisuje szczególną wagę i znaczenie. Przyjęty w ustawie zakaz nie pozbawia jednostki pełnej swobody wyboru co do podjęcia funkcji publicznej, czy prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego. Wskazanej nie można uważać za ingerencję nieproporcjonalną. Wygaśnięcie mandatu jest skutkiem realnego naruszenia spoczywającego na radnym obowiązku. Utrata mandatu nie jest zatem skutkiem czysto formalnie ujętego uchybienia, nieprowadzącego do zniweczenia celu, który przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Art. 24f ust. 1 u.s.g. przy przyjętej wykładni jego zastosowania nie operuje niedającym się uzasadnić rygoryzmem, albowiem w takim zakresie, w jakim nie da się skutku w postaci wygaszenia mandatu uzasadnić celem regulacji, przepis wyłącza spod zakazu korzystanie przez radnego z mienia gminnego na zasadach pełnej powszechności. W tym znaczeniu analizowane przepisy normujące wygaszanie mandatu radnego nie mają charakteru bezwzględnego, albowiem służą zapobieżeniu jedynie takiej sytuacji, w której występuje rzeczywiste zagrożenie angażowania się radnego w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. II OSK 2759/15, [w:] CBOSA). W nawiązaniu do powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego jako bezspornego. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu, co do zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz postępowania, w ramach którego ten akt został podjęty. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Wskazać należy, że sformułowanie tego zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienie zmierza w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który dokonał kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Okoliczność, że stanowisko Sądu w tej sprawie jest odmienne od przedstawionego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył obowiązek określony w art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy przemawiającego za tym, że skarżący dzierżawił grunty, stanowiące własność Gminy[...] , na zasadach ogólnej dostępności i na warunkach ustalonych powszechnie dla wszystkich podmiotów. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie nadzorczym. Podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej - formułując ten zarzut - podważa w istocie ustalenia Wojewody, które zostały zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. W tym kontekście zauważyć należy, że art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tym samym, zaakceptowanie przez Sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego dokonanej przez Wojewodę oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko Sądu było w tym zakresie błędne. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że organ nadzoru prawidłowo uznał, iż z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że radny R. T. jako dzierżawca nieruchomości rolnej stanowiącej majątek gminy, w której uzyskał mandat, wykorzystuje mienie komunalne. Skoro radny nie zaprzestał prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia gminy oraz wobec niezastosowania przez Radę Gminy [...] art. 383 § 6 k.w. i niepodjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, to w świetle art. 98a ust. 1 i ust. 2 u.s.g., zachodziła podstawa do wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie. W konsekwencji należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działania organu nadzoru zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. Wyniki kontroli doprowadziły do prawidłowej konkluzji o konieczności oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., dlatego przepis ten nie został naruszony. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.