II OSK 1047/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant: Starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 970/12 w sprawie ze skargi I. C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 (pierwszym) i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2012 r. i z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach: Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, w wyniku rozpoznania wniosku I. C. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiające przyznania I. C. uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U., nr 87, poz. 395 ze zm.), określanej dalej jako ustawa o świadczeniu pieniężnym lub ustawa. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji organ ustalił, że rodzice I. C., zamieszkujący przed dniem 1 września 1939 r. w miejscowości T., zostali z niej wysiedleni i w okresie okupacji, od lipca 1940 r. do wyzwolenia w styczniu 1945 r., pracowali w sąsiedniej miejscowości M., w niemieckim gospodarstwie. Przyjął, że z uwagi na odległość jaka dzieliła miejscowość, w której rodzina strony zamieszkiwała przed wysiedleniem i miejscowość, w której rodzina wnioskodawczyni wykonywała pracę przymusową, fakt deportacji wymagany dla przyznania świadczenia nie miał miejsca. Organ wyjaśnił, że człowiek w warunkach przeniesienia jego centrum życiowego o kilka, czy kilkanaście kilometrów od miejsca pobytu dotychczasowego, nawet w przypadku braku dobrowolności tego przeniesienia, nie doświadcza trudu związanego z adaptacją do nowych warunków, porównywalnego z sytuacją osoby, która znalazła się w miejscu oddalonym od miejsca zamieszkania o kilkaset, czy nawet kilka tysięcy kilometrów. Podkreślił, że przepisy ustawy nie przewidują świadczeń z ustawy dla wszystkich poszkodowanych przez pracę niewolniczą na rzecz III Rzeszy, lecz zawężają krąg podmiotów do tych spośród nich, wobec których okupant stosował represję pracy niewolniczej w zaostrzonej formie (deportacja) w stosunku do obowiązującego powszechnie obowiązku pracy. Sam fakt pracy przymusowej nie może stanowić podstawy przyznania świadczenia. Uznał, że w przypadku wnioskodawczyni nie został spełniony warunek deportacji do pracy przymusowej, o którym mowa w art. 2 pkt 2 lit. a ustawy. Strona wykonywała pracę przymusową wraz z rodzicami w odległości kilku kilometrów od miejsca stałego zamieszkania w sąsiedniej miejscowości. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. wydany w sprawie II OSK 196/11 stwierdził, że za deportację nie można uznać wywiezienia do sąsiedniej miejscowości, gdyż nie było to połączone z dodatkowymi, szczególnie dotkliwymi elementami, które spotykały osoby świadczące pracę poza dotychczasowym miejscem zamieszkania. W takiej sytuacji nie dochodziło bowiem do przerwania związków rodzinnych, kulturowych i językowych. W skardze I. C., wnosząc o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podała, że w czasie wojny jej rodzina została pozbawiona całego majątku i zmuszona do wykonywania pracy na rzecz niemieckiego właściciela gospodarstwa. Podkreśliła, że jako dziecko często chorowała i przebywała pod opieką obcych osób. Wyjaśniła, że ani ona, ani jej rodzice nie mogli kontaktować się z innymi członkami rodziny, bowiem byli oni deportowani do pracy w różnych miejscowościach i krajach (Francja, Niemcy). W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Uchylając, na podstawie art. 141 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., rozstrzygnięcia organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że organ wadliwie przyjął brak spełnienia przesłanki "deportacji do pracy przymusowej", o której mowa w art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym. Wyjaśnił, że zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 kwietnia 2011r. represją jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego zwrócił uwagę, że uprawnienie do świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ustawie, przysługuje nie tylko osobom, które w związku z deportacją wykonywały pracę przymusową, ale również dzieciom wywiezionym z rodzicami na roboty przymusowe. Uznał, że wbrew stanowisku organu, skarżąca spełnia warunki nabycia uprawnienia do świadczenia, o którym mowa w ustawie. Na spełnienie przesłanki "deportacji do pracy przymusowej" wskazuje fakt wysiedlenia skarżącej z rodzinnej miejscowości i wykonywanie pracy przymusowej na rzecz okupanta. Stwierdził, że w świetle aktualnego brzmienia przepisu organ nie miał podstaw do przyjmowania "cezury odległości" pomiędzy miejscowością, w której zamieszkiwała rodzina wnioskodawczyni przed okupacją, a miejscowością, do której nastąpiło wysiedlenie. Zwrócił też uwagę, że dla dzieci pojęcie odległości jest pojęciem bardzo względnym, a każde rozstanie z rodzicami, czy też innymi osobami, z którymi są silnie związane emocjonalnie jest zdarzeniem wywołującym negatywne odczucia, a w przypadku, gdy towarzyszy temu przemoc, to z pewnością wywołuje traumatyczne przeżycia potęgujące poczucie strachu, samotności, bezradności i krzywdy. Wskazał, że skoro ustawodawca nie zdecydował się na doprecyzowanie pojęcia "deportacji", czy na wyróżnienie "represji szczególnie dotkliwej", to organ nie był władny do samodzielnego rozróżniania, w oparciu o kryteria nieuwzględnione w ustawie, sytuacji prawnej osób ubiegających się o przyznanie świadczenia pieniężnego. Przyjął, że "deportacja (wywiezienie) z miejsca dotychczasowego zamieszkania, jeśli tylko połączona była z obowiązkiem wykonywania pracy przymusowej – przy zastrzeżeniu określonego terytorium i czasu jej wykonywania – wyczerpuje pojęcie represji uzasadniające przyznanie świadczenia pieniężnego". W skardze kasacyjnej, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Podstawy skargi kasacyjnej sformułowane zostały w następujący sposób: 1) naruszenie art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez stronę postępowania stanowią represję w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy strona doznała innego rodzaju represji niż określonych w tym przepisie, 2) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a "poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku wobec dokonania przez Sąd w uzasadnieniu wyroku wykładni art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...) i przesądzeniu, iż represje doznane przez stronę postępowania spełniają przesłanki z art. 2 pkt 2 tej ustawy, co może rozstrzygnąć jedynie organ administracji przy uwzględnieniu oceny prawnej Sądu". W uzasadnieniu powyższych zarzutów organ, nie zgadzając się z przyjętą przez Sąd I instancji wykładnią art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym zwrócił uwagę, że przepis ten powinien być wykładany zgodnie z regułami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie K 49/07. Podkreślił, że represją jakiej doznała skarżąca było wykonywanie pracy w majątku znajdującym się w sąsiedniej miejscowości w której przebywała przez okres okupacji wraz z rodzicami. Strona nie doświadczyła zatem "wyrwania" z dotychczasowego środowiska oraz izolacji w miejscu świadczenia pracy przymusowej, czyli tych okoliczności na które wskazywał Trybunał. W przypadku skarżącej, praca była wykonywana wśród osób narodowości polskiej, bez przerwania więzów kulturowych z dotychczasowym środowiskiem. Odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 12 października 1998 r. o sygnaturze OPS 5/98 organ zwrócił uwagę, że niemieckie prawodawstwo wprowadzone na terenie Generalnej Guberni oraz znany z przekazów historycznych stan faktyczny w zakresie zmuszania Polaków do pracy na rzecz III Rzeszy wykazują niezbicie, że praca niewolnicza była zjawiskiem powszechnym. Była to częstokroć praca ponad siły, wykonywana w warunkach prowadzących do wyniszczenia i o znamionach represji skierowanej przeciwko narodowi polskiemu. Przepisy ustawy o świadczeniu pieniężnym nie przewidują jednak świadczeń dla wszystkich poszkodowanych w powyższy sposób, lecz tylko dla tych, względem których okupant stosował represję pracy niewolniczej w zaostrzonej formie. W rozpoznawanej sprawie strona nie doświadczyła zatem represji w postaci deportacji do pracy przymusowej, o której mowa w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Na potwierdzenie prawidłowości swojego stanowiska organ powołał się na wyroki sądów administracyjnych wydane w sprawach II OSK 195/11, V SA/Wa 1453/11, II SA/Bd 1011/11 oraz II OSK 1256/11 (dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl) Uzasadniając drugą podstawę skargi kasacyjnej organ stwierdził, że Sąd I instancji przesądzając w uzasadnieniu, iż skarżąca spełnia warunki do nabycia uprawnienia wynikającego z ustawy, rozstrzygnął sprawę merytorycznie, a tym samym wkroczył też w kompetencje organu, czym naruszył przywołane przepisy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę naruszenia prawa materialnego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wykładając treść art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym Sąd I instancji przyjął, że dla zaistnienia wskazanej w nim przesłanki "deportacji do pracy przymusowej" wystarczające jest ustalenie dwóch niezależnie od siebie występujących faktów, a mianowicie - wysiedlenia z rodzinnej miejscowości i wykonywania pracy przymusowej na rzecz okupanta. Stanowiska tego nie można zaakceptować i to zasadniczo z tych względów na które wskazywał organ w zaskarżonej decyzji i w skardze kasacyjnej. Przy wykładni wyrażenia "deportacji do pracy przymusowej" nie można bowiem pomijać ani wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. o sygnaturze K 49/07, ani też uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2008 r. w sprawie OPS 5/98. Wprawdzie zarówno orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, jak i powołana uchwała odnoszą się do wcześniejszego brzmienia omawianego przepisu, to jednak zawarte w nich wywody prawne wskazujące na cel ustawy o świadczeniu pieniężnym, jak i jej charakter mają dla wykładni omawianego uregulowania istotne znaczenie. Podkreślić należy, że Trybunał, kwestionując przyjęte przez ustawodawcę we wcześniejszej wersji art. 2 pkt 2 ustawy tzw. kryterium geograficzne deportacji w pełni zaakceptował cel ustawodawcy związany z jej uchwaleniem tj. uprzywilejowania wśród osób wykonujących pracę przymusową tylko tych z nich, które w tym celu zostały zmuszone do opuszczenia rodzinnych miejscowości i wywiezione w obce i wrogie środowisko. Warto zwrócić uwagę na następujące fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału: "Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawodawca trafnie uznał, iż wśród wszystkich osób świadczących pracę przymusową na rzecz ZSRR i III Rzeszy, szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. Trybunał ponadto wskazał, że obok niedogodności związanych z samym obowiązkiem zatrudnienia (często na granicy fizycznych możliwości), były one poddane dodatkowemu stresowi związanemu z rozłąką z najbliższymi i koniecznością samodzielnej organizacji od podstaw życia codziennego w nowym, najczęściej nieprzyjaznym środowisku. Wśród czynników, które wskazują na zaostrzony charakter takiej represji w porównaniu do "zwykłej" pracy przymusowej w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania, można wymienić m.in.: niedostatek więzi społecznych z nowym otoczeniem (wrogość, nieznajomość języka), ogólnie trudniejsze warunki egzystencji (np. brak możliwości sprzedaży czy wymiany własności pozostawionej w dotychczasowym miejscu zamieszkania, brak solidarności rodzinnej czy sąsiedzkiej), co najmniej utrudniony kontakt z rodziną i najbliższymi, trudny klimat i warunki przyrodnicze (dotyczy to zwłaszcza osób wywiezionych do części azjatyckiej ZSRR). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ogólnie słuszny cel zaskarżonej ustawy (symboliczne zadośćuczynienie dla osób wywiezionych do pracy przymusowej) został wypaczony przez niepełne określenie kategorii osób uprawnionych do świadczenia deportacyjnego przewidzianego w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu. Z przepisu tego wynika, że beneficjentami świadczeń mogą być wyłącznie osoby wywiezione z terytorium państwa polskiego (i to definiowanego na dwa różne sposoby - w granicach przedwojennych lub powojennych) na terytorium ZSRR, III Rzeszy lub terenów przez nie okupowanych. W taki sposób do rangi warunku uzyskania świadczenia (cechy relewantnej jego adresatów) podniesione zostało przekroczenie granicy państwa polskiego (nie zawsze zresztą istniejącej w sensie prawnym i faktycznym oraz zmieniającej swój przebieg w trakcie działań wojennych). Spowodowało to wykluczenie możliwości przyznania świadczeń deportacyjnych osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej w ramach terytorium państwa polskiego". Trybunał wskazywał, że "nie ma zastrzeżeń co do samej zasady, aby świadczenia otrzymywały tylko te osoby, wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II wojny światowej i tuż po jej zakończeniu przybierał szczególnie dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska". W przywołanej z kolei uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że "nie stanowi represji w rozumieniu ustawy (...) nie związane z deportacją (wywiezieniem) przymusowe zatrudnienie w latach 1939 – 1945 obywatela polskiego (także małoletniego) w gospodarstwie rolnym osadnika niemieckiego (...)" zwracał uwagę, że "prawem do świadczenia przewidzianego w ustawie objęto przypadki represji zaostrzonej w stosunku do obowiązującego powszechnego obowiązku pracy, związanej bądź to z osadzeniem w obozie pracy, bądź to z deportacją i jest to uzasadnione, jeśli zważyć, że sytuacja przymusowo zatrudnionych izolowanych całkowicie od dotychczasowego środowiska była nieporównywalnie gorsza od sytuacji innych przymusowo zatrudnionych osób, i to nawet wówczas, gdy warunki pracy były porównywalne". Z powyższego wynika, że "deportacja do pracy przymusowej" w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym nie może oznaczać wykonywania pracy przymusowej w gospodarstwie rolnym osadnika niemieckiego w sąsiedniej miejscowości w otoczeniu bliskich i znajomych, nawet wówczas gdy była to praca o charakterze niewolniczym tzn. wykonywana ponad siły, w strachu i poniżeniu, bez wynagrodzenia. Praca ta musiała być bowiem wykonywana jeszcze w szczególnych warunkach deportacji, czyli wywiezienia "na roboty" poza dotychczasowe miejsce zamieszkania i poza dotychczasowe środowisko z przerwaniem więzów rodzinnych, kulturowych i językowych, w obcy i wrogi świat. O spełnieniu przesłanki "deportacji do pracy przymusowej" nie świadczy ani "wysiedlenie" rozumiane jako przymusowa zmiana miejsca pobytu, ani wykonywanie w czasie wojny pracy przymusowej. Konieczne jest jeszcze stwierdzenie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy jednym i drugim, a mianowicie stwierdzenie, że celem tego wywiezienia było wykonywanie pracy przymusowej. Na konieczność istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy deportacją, a wykonywaniem pracy przymusowej przy wykładni omawianego przepisu zwracał już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 października 2013 r. w sprawie II OSK 1174/12 i z dnia 25 października 2013 r. w sprawie II OSK 1190/12 (dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Stanowisko w nich wyrażone należy w pełni podzielić. W konsekwencji, w rozpatrywanej sprawie nie można było uznać, że skarżąca doświadczyła represji, o której mowa w ustawie o świadczeniu pieniężnym. Skarżąca urodzona w 1936 roku w czasie okupacji przebywała wraz z rodzicami i siostrą w sąsiedniej miejscowości, gdzie rodzice wykonywali pracę przymusową w niemieckim wówczas gospodarstwie. Opuszczenie rodzinnej miejscowości nie było spowodowane wywiezieniem "na roboty" rodziców skarżącej, a celem wysiedlenia nie była "deportacja do pracy przymusowej" w znaczeniu użytym w art. 2 pkt 2 ustawy. Prawidłowe okazało się zatem stanowisko Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż odpowiadała ona prawu. Za chybiony natomiast należało uznać drugi z zarzutów skargi kasacyjnej. Sprawując wymiar sprawiedliwości w rozumieniu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) tj. przez kontrolę działalności administracji publicznej przy zastosowaniu środków określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli stosownie do jej art. 3 § 1, sąd administracyjny jest w pełni uprawniony do wskazania, że dany przepis prawa materialnego powinien być zastosowany. Wyrażany w orzecznictwie i doktrynie prawniczej pogląd, że sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji publicznej i nie rozstrzyga merytorycznie spraw administracyjnych oznacza jedynie, że sąd ten nie jest władny do wydania takiego rozstrzygnięcia jak organ, czyli wydania decyzji lub innego aktu przyznającego stronie uprawnienie lub nakładającego na nią obowiązek. W uzasadnieniu wyroku uchylającego akt organu, gdy sprawa ma być ponownie rozpatrzona, sąd administracyjny stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a ma obowiązek zamieścić wskazania co do dalszego postępowania, a w ramach tych wskazań może, a nawet powinien określić, jak dany przepis w okolicznościach sprawy ma być wykładany i stosowany i jak ostatecznie organ powinien rozstrzygnąć sprawę administracyjną. Takie wskazania nie naruszają kompetencji organu administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej. Wobec tego, że w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwiona okazała się jedynie podstawa skargi kasacyjnej przewidziana w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, odstępując jednocześnie, stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a., od zasądzenia na rzecz organu od skarżącej zwrotu kosztów postępowania.