II OSK 1094/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Ż. i M.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1160/21 w sprawie ze skargi A.Ż. i M.Ż. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr 506/21 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1160/21 oddalił skargę A.Ż. i M.Ż. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr 506/21 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentów. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. MWINB postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr 506/21, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia M.Ż. i A.Ż. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z dnia 24 lutego 2021 r., nr 75/2021 wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy nadbudowie, rozbudowie i przebudowie części budynku gospodarczego od strony zachodniej znajdującego się na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości D. oraz nakładające na inwestora A.Ż. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w określonym terminie wskazanych w rozstrzygnięciu dokumentów - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) dalej: p.b., wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy nadbudowie i rozbudowie części budynku gospodarczego od strony zachodniej oraz nałożył na A.Ż. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w PINB w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego nadbudowanej i rozbudowanej części budynku od strony zachodniej oraz oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zaświadczenia o wpisie każdego z projektantów do właściwej izby samorządu zawodowego z określonym terminem ważności aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. MWINB wskazał, iż sprawa dotycząca robót budowlanych prowadzonych przy budynku gospodarczym znajdującym się na działce nr ewid. [...] w miejscowości D. była już przedmiotem rozpoznania organu. MWINB postanowieniem z dnia 24 czerwca 2020 r. nr 947/20 uchylił w całości postanowienie PINB z 9 marca 2020 r. nr 93/2020 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ powiatowy wystąpił do Nadleśnictwa [...] o dokumentację dotyczącą pozwolenia na budowę budynków usytuowanych na ww. działce oraz osób, które użytkowały przedmiotowe obiekty, wezwał także E. i M. K. do udzielenia informacji na temat daty budowy budynku gospodarczego oraz jego kształtu. Zwrócono się również do Starostwa Powiatowego w [...] o przedstawienie historii zmian naniesień geodezyjnych na mapach w zakresie dotyczącym obiektów usytuowanych na działce o nr ewid. [...]. W odpowiedzi na wezwanie PINB, Nadleśnictwo [...] w piśmie z 3 sierpnia 2020 r. wskazało, że nie posiada dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę obiektów znajdujących się na działce nr [...], podkreślając, że ww. nieruchomość nabyło w dniu 15 kwietnia 1977 r., a w dniu 8 marca 1995 r. sprzedało ją osobie prywatnej. Starostwo Powiatowe w [...] w korespondencji mailowej z dnia 27 sierpnia 2020 r. wskazało natomiast, że budynek usytuowany w południowej części działki wykazywany był na mapach jako budynek gospodarczy, a w roku 2006 po przeprowadzeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków jego funkcja została zmieniona na inną z opisem "i2", co wynika z mapy do porównania z terenem z operatu 3001-627/2006. Ww. odpowiedź uzupełniono o materiał geodezyjny. Organ I instancji uznał, że z uwagi na brak dokumentacji projektowej i decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego w postaci parterowej nie ma podstaw do twierdzenia, że powstał on w ramach samowoli budowlanej. Materiał dowodowy potwierdza jednak fakt dokonania rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego od strony zachodniej, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z tego względu PINB kierując się dyspozycją art. 48 ust. 2 i 3 p.b. postanowieniem z dnia 24 lutego 2021 r. nr 75/2021 wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy nadbudowie, rozbudowie i przebudowie części budynku gospodarczego od strony zachodniej oraz nałożył na A.Ż. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w określonym terminie dokumentów wskazanych w sentencji rozstrzygnięcia. MWINB w wyniku rozpoznania wniesionego zażalenia stwierdził, że wątpliwości nie budzi dokonanie nadbudowy i rozbudowy części budynku gospodarczego od strony zachodniej, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Odnosząc się natomiast do legalności "pierwotnego" parterowego budynku gospodarczego wykazanego w wypisie z kartoteki budynków z 2 stycznia 2020 r. o powierzchni zabudowy 122 m2, którego budowę zakończono w 1975 roku, MWNB wskazał, że pomimo podjętych prób nie udało się pozyskać dokumentacji projektowej i decyzji o pozwoleniu na budowę budynku. Podkreślił, iż obowiązujące w dacie budowy przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlanie nie nakładały na właściciela obowiązku przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów związanych z jego realizacją. Sam fakt nadbudowy budynku w jego części zachodniej potwierdza informacja pozyskana ze Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 27 sierpnia 2020 r. (e-mail) oraz materiał geodezyjny zgromadzony w sprawie. Wynika z niego, że w roku 2006 nastąpiła zmiana w oznaczeniu budynku na "2i", czyli inny budynek dwukondygnacyjny (mapa z operatu 3001-627/2006), podczas gdy pierwotnie budynek był parterowy. Organ odwoławczy podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego bez znaczenia w tym zakresie pozostaje fakt niewykorzystywania poddasza na cele użytkowe. Rozbudowę budynku gospodarczego od strony zachodniej potwierdza natomiast analiza mapy pobranej z serwisu geoportal.gov.pl, obrazującej stan zagospodarowania działki o nr ewid. [...] w roku 1997 w zestawieniu z aktualnym stanem faktycznym sprawy. Wynika z niej, że w roku 1997 budynek swoją długością nie wystawał od strony zachodniej, jak obecnie, poza obrys budynku mieszkalnego zlokalizowanego w północnej części działki. Dodatkowo z wypisu z kartoteki budynku z dnia 2 stycznia 2020 r. wynika, że w roku 1975 posiadał on powierzchnię zabudowy 122 m2, podczas gdy obecnie wynosi ona ok. 130 m2 (6,41 m x 20,28 m), co potwierdza jej zwiększenie o ok. 8 m2. Odnosząc do kwestii przebudowy obiektu MWINB stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że miała ona miejsce. Organ II instancji podkreślił, że rozbudowa i nadbudowa budynku nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów mogących potwierdzić wywiązanie się z nałożonego w ww. przepisach obowiązku, zdaniem organu zasadne było zatem wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 p.b. W ocenie MWINB postanowienie organu powiatowego rozstrzygające kwestię rozbudowy i nadbudowy ww. budynku zostało podjęte na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego. Z uwagi jednak na brak potwierdzenia okoliczności przebudowy obiektu MWINB za zasadną uznał ingerencję w treść postanowienia, w którego sentencji zawarto ww. pojęcie. M.Ż. i A.Ż. złożyli skargę na postanowienie MWINB zarzucając m.in. naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie błędnej, dowolnej oceny dowodów, przejawiającej się między innymi w oparciu postanowienia na oświadczeniu M.K., w sytuacji gdy osoba ta pozostaje w sporze ze skarżącymi, ponadto od ponad 30 lat nie była na przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił, iż przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęć "rozbudowy" i "nadbudowy", jednak w orzecznictwie sądowym za rozbudowę uznaje się zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Nadbudowa stanowi zaś specyficzny rodzaj rozbudowy. Polega ona na podwyższeniu bryły budynku, powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego była legalność robót budowlanych prowadzonych przy budynku gospodarczym znajdującym się na działce nr ewid. [...] w miejscowości D. Organom w toku prowadzonego postępowania, pomimo podejmowanych prób, nie udało się odnaleźć pozwolenia na budowę ww. budynku. Ustaliły one jednak, że już pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zrealizowana została nadbudowa i rozbudowa budynku w jego części zachodniej. Sąd I instancji wyjaśnił, że mapy pobranej z serwisu geoportal.gov.pl wynika, że w roku 1997 budynek nie wystawał od strony zachodniej (tak jak jest obecnie) poza obrys budynku mieszkalnego zlokalizowanego w północnej części działki nr ewid. [...]. Ponadto jak wynika z wypisu z kartoteki budynku z dnia 2 stycznia 2020 r., w roku 1975 posiadał on powierzchnię zabudowy 122 m2. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 18 listopada 2019 r. wynika natomiast, że obiekt ma wymiary 6,41 m x 20,28 m, a więc powierzchnia wynosi ok. 130 m2. Wskazuje to zatem na rozbudowę budynku po 1997 r. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza również zrealizowanie nadbudowy pierwotnie parterowego obiektu. Jak wynika z informacji udzielonej przez Starostwo Powiatowe w [...] w dniu 27 sierpnia 2020 r., budynek usytuowany w południowej części działki wykazywany był na mapach jako budynek gospodarczy, a w roku 2006 po przeprowadzeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków jego funkcja została zmieniona na inną z opisem "i2", co wynika z mapy do porównania z terenem z operatu 3001-627/2006. W dniu 13 września 2020 r. informacja ta została uzupełniona o materiał geodezyjny, z którego wynika, że obecnie budynek ma oznaczenie "2i", co oznacza inny budynek dwukondygnacyjny. Twierdzenia skarżących, że dokonano jedynie "zmiany pokrycia dachowego" czy też remontu nie podważają skutecznie ustaleń organów obu instancji, że nastąpiła nadbudowa i rozbudowa obiektu. W ocenie Sądu wojewódzkiego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na stwierdzenie, że doszło do zmiany parametrów charakterystycznych budynku gospodarczego takich jak powierzchnia zabudowy, wysokość, kubatura. Zrealizowane roboty budowlane prawidłowo zostały przez organy obu instancji zakwalifikowane jako rozbudowa i nadbudowa, wymagały zatem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor takim pozwoleniem się nie legitymował, prawidłowe było zatem wdrożenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.Ż. i M.Ż. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucili mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt. 2) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), dalej: p.u.s.a., art. 133 § 1., art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a., art. 80., art. 84 § 1, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 67 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 76 § 1-3, art. 77 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 84 § 1 i 2 k.p.a. poprzez: - błędne, dowolne [z naruszeniem art. 80, art. 84 § 1, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 67 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 76 § 1 - 3, art. 77 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 84 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a.], zaakceptowanie przez WSA ustaleń organów, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie wskazuje, że na dz. ew. [...] w D. doszło do nadbudowy i rozbudowy budynku po 1997 r., w tym zwiększenia powierzchni budynku, gdy z dokumentów wynika między innymi, że budynek gospodarczy był wybudowany w 1975 r. i od tamtej pory jego powierzchnia nie zmieniła się, w niniejszej sprawie nie można mówić o poddaszu użytkowym, czyli nie doszło do zwiększenia powierzchni budynku, a w konsekwencji nie doszło do nadbudowy i rozbudowy; - błędne i dowolne zaakceptowanie przez WSA [z naruszeniem art. 80, art. 84 § 1, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 67 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 76 § 1 – 3, art. 77 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 84 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a.] błędnej oceny, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem dwukondygnacyjnym w sytuacji gdy poddasze nieużytkowe nie stanowi odrębnej kondygnacji. Mamy tu do czynienia wciąż z budynkiem jednokondygnacyjnym;; - błędne i dowolne zaakceptowanie przez WSA [z naruszeniem art. 80, art. 84 § 1, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 67 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 76 § 1 – 3, art. 77 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 84 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a.] dokonanej przez organy błędnej, dowolnej oceny dowodów przejawiającej się na oparciu postanowienia na (a) nie mającym charakteru dowodu urzędowego wydruku z portalu geoportal, (b) błędnych zapisach dokumentacji geodezyjnej, (c) oświadczeniu M.K., w sytuacji gdy: (i) w przypadku konieczności posiadania do rozstrzygnięcia sprawy wiadomości specjalnych należy dopuścić dowód z opinii biegłego, (ii) dokumentacja geodezyjna nie uwzględnia nieużytkowego charakteru poddasza [jest tym samym błędna], (iii) M.K. od ponad 30 lat nie był na przedmiotowej nieruchomości, (iv) organ jeżeli chce przeprowadzić dowód z zeznań świadka, powinien wyznaczyć termin i zawiadomić o czynności strony w celu umożliwienia stronie wzięcia udziału w przesłuchaniu M.K.; - w niniejszej sprawie [wbrew art. 77 § 1 i 2 k.p.a.] nie wydano także postanowienia dowodowego w zakresie ww. dowodów tym samym w niniejszej sprawie nie można traktować wydruku z geoportal i oświadczenia za dowód; - nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku - wbrew art. 141 § 4 p.p.s.a. - do § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t.; Prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia z nadbudową, przebudową, rozbudową budynku gospodarczego. Wszelkie zarzucone naruszenia prawa miały wpływ na treść wyroku, ponieważ w przypadku ich braku WSA powinien uwzględnić skargę stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zamiast ją oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. WSA akceptując stanowisko organów nie rozpoznał istoty sprawy m.in. w rozumieniu art. 134 par. 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., a przez to wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 2) p.p.s.a.; II. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni: 1) art. 3 pkt 6), 7), 7a), 8) p.b. oraz par. 3 pkt 16) i 23 r.w.t. poprzez błędne uznanie, że wskazane przepisy rozporządzenia są nieistotne dla określenia czy w danej sprawie mamy do czynienia z nadbudową, rozbudową [powstaniem drugiej kondygnacji], a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie [niezastosowanie] tych przepisów rozporządzenia przy niewłaściwym zastosowaniu art. 3 pkt 6), 7) i 7a), art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1, 2 i 3 p.b., co przejawiało się w uznaniu że z przebudową i nadbudową mamy do czynienia także w sytuacji gdy wykonane zostanie poddasze nie przeznaczone na pobyt ludzi, w sytuacji gdy poddasze nieużytkowe nie stanowi kondygnacji budynku, nie wlicza się go do powierzchni budynku, a w konsekwencji wykonanie takiego poddasza nie stanowi nadbudowy/rozbudowy budynku jednokondygnacyjnego, a w konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa budowlanego i wprowadzenia procedury z art. 48 ust. 2 i 3 p.b.; 2) art. 3 pkt 6), 7), 7a), 8) w zw. z art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1, 2 i 3 p.b. poprzez uznanie, że wykonanie zmiany pokrycia dachowego, wykonanie poddasza nieprzeznaczonego na pobytu ludzi, należy kwalifikować jako roboty budowlane, rozbudowę przebudowę budynku, w sytuacji gdy wykonanie takiego poddasza nie stanowi nadbudowy/rozbudowy budynku jednokondygnacyjnego. Skarżący kasacyjnie wskazali, że w konsekwencji doszło do niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 6), 7), 7a), 8), art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1, 2 i 3 p.b. poprzez uznanie, że w mniejszej sprawie wykonane zostały roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, a zatem zasadnym było wprowadzenie procedury z art. 48 ust. 1 - 3 p.b., w sytuacji gdy prawidłowym jest uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do przebudowy i rozbudowy budynku jednokondygnacyjnego, a zatem brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.b.; 3) błędnym niezastosowaniu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie prawidłowej kontroli działań organów administracji publicznej. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej. Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia: 3 § 1 i § 2 pkt. 2) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a., art. 80, art. 84 § 1, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 67 § 1 i § 2, art. 75 § 1, art. 76 § 1-3, art. 77 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 84 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń organów i dowolnej oceny dowodów co do zwiększenia powierzchni budynku, a w konsekwencji przyjęcia że doszło do jego nadbudowy oraz rozbudowy. Należy zauważyć, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Z kolei regulacja zawarta art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli sądowej działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Także przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Wskazać także trzeba, że z kolei przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony w tej sprawie wyrok wydany został na podstawie akt sprawy, na które składają się przede wszystkim akta postępowania administracyjnego. Sąd I instancji, kontrolując zaskarżone postanowienie, nie wyszedł poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy i nie dokonał też własnych, dowolnych ustaleń stanu faktycznego. Z kolei zgodnie z powołanym w zarzucie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na gruncie tak wyrażonej zasady oficjalności, w orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić jednocześnie należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2728/19). Dokonując oceny zasadności wskazanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej brak jest podstaw, aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, która mogłaby zostać zakwalifikowana, jako naruszenie wskazanego powyżej przepisu. Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. starają się podważyć ocenę Sądu I instancji w zakresie prawidłowości ustalenia przez organ, stanu faktycznego sprawy, co nie może okazać się skuteczne. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można bowiem kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyroki NSA z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 735/19 oraz z 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można nadto skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, Sąd I instancji orzekając w sprawie nie przekroczył w żaden sposób jej granic. Rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, a więc nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dlatego stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia powołanego art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na postanowienie MWINB nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Z wywodów Sądu pierwszej instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie przyjął znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok - wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnej - poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - w powiązaniu z przywołanymi w zarzucie przepisami - bezskutecznym. Przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji, który nie znalazł podstaw do jego zakwestionowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, a jego ocena nie nosiła cech dowolności. Protokół z czynności kontrolnych z dnia 18 listopada 2019 r. wraz z dokumentacją zdjęciową stanowił dowód w postępowaniu administracyjnym, który z mocy art. 81 ust. 4 p.b. mógł być podstawą do wydania rozstrzygnięcia. Organy nadzoru budowlanego oparły się nie tyko na protokole kontrolnym i załącznikach do protokołu, ale także na innych dowodach m.in. dokumentach uzyskanych od organów administracji publicznej takich jak: wypis z kartoteki budynków, informacji z Urzędu Gminy D., zeznań świadka, wydrukach ze stron internetowych, w tym zdjęć z witryny geoportal. Okoliczności faktyczne ustalone podczas kontroli znajdują zatem potwierdzenie w pozostałych dowodach znajdujących się w aktach sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje otwarty katalog dowodów. W świetle art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88, opubl. w CBOSA). Wobec tego okoliczność, że informacje prezentowane w serwisie geoportal mają charakter wyłącznie poglądowy i nie mogą być traktowane jako dokument o charakterze oficjalnym nie stanowi przeszkody do ich wykorzystania jako dowodu w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie braku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, wskazać należy, że stosownie do art. 84 § 1 k.p.a. przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest obowiązkiem organu. Przepis ten dopuszcza jedynie taką możliwość w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Jak natomiast wynika z treści art. 81 ust. 1 pkt 1 p.b. organy nadzoru budowlanego są organami wyspecjalizowanymi, posiadającymi wykwalifikowaną kadrą o odpowiednim doświadczeniu i wykształceniu z zakresu budownictwa. Zatem organy nadzoru budowlanego, wbrew twierdzeniom skarżących, są w stanie prawidłowo ustalić zakres i dokonać kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W tych okolicznościach nie można czynić organom nadzoru budowlanego zarzutu, że nie skorzystały z uprawnienia do powołania biegłego zwłaszcza, że sam skarżący nie występowali z takim wnioskiem. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z treści art. 77 § 1 i 2 k.p.a. nie wynika również obowiązek wydania postanowienia o przeprowadzeniu danego dowodu w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, obowiązek taki nie wynika również z innych przepisów k.p.a. Stosownie do przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo zbiera materiał dowodowy z własnej inicjatywy, jeżeli uważa to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Obowiązek dowodzenia wynikający z przywołanych przepisów nie ma nieograniczonego charakteru. Trudno jest przyjąć, aby organy były zobowiązane do poszukiwania dowodów korzystnych dla strony w sytuacji, gdy tylko strona posiada pełną wiedzę na temat zdarzenia, które rodzić może pozytywne dla niej skutki. Organ nie ma też obowiązku prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, jeżeli dana okoliczność zostanie stwierdzona wystarczająco innym dowodem. Poza tym realizacja przez organ administracji obowiązków z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Skarżący mieli możliwość inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych, czy też dostarczenia dokumentów, które potwierdzałyby prezentowane przez nich stanowisko, brak inicjatywy w tym zakresie, nie może zatem obciążać organów prowadzących postępowanie. Nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta także w zaskarżonym wyroku ocena, że dokonana przez organy kwalifikacja prawna wykonanych robót jako rozbudowy i nadbudowy budynku, stanowiących w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. budowę, była poprawna. W sprawie trafnie uznano, że skoro w efekcie wykonanych robót doszło do podwyższenia obiektu, zwiększenia jego kubatury oraz powierzchni zabudowy, to taki wynik prac nie mieści się w pojęciu odtworzenia stanu pierwotnego uzasadniającego zakwalifikowanie robót jako remontu, co próbowali wykazać skarżący, lecz nadbudowy oraz rozbudowy. Wymiana więźby dachowej i pokrycia dachowego, skutkujące zmianą wysokości budynku, niezależnie od tego czy owa zmiana prowadzi do powstania kondygnacji użytkowej, należy uznać za nadbudowę obiektu (traktowanej jak budowa zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 p.b.) i w myśl art. 28 ust. 1 p.b. wymagającą pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1929/07, LEX nr 537766). Takie stanowisko przyjmuje się także w piśmiennictwie, gdzie wskazuje się, że nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2017, s. 57; J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 94). Przy czym należy zauważyć, że nadbudowa to zwiększenie wysokości obiektu bez zmiany liczby kondygnacji lub ze zmianą (zwiększeniem) pod warunkiem zachowania powierzchni zabudowy. Stąd bez znaczenia pozostają wywody skargi kasacyjnej wskazujące, że powstałe w wyniku wykonanych robót budowlanych poddasze nie ma charakteru użytkowego. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1750/15 nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. Tak więc jeżeli mamy do czynienia z pracami budowlanymi polegającemu na podwyższeniu budynku w tym samym obrysie powierzchni zabudowy, jest to nadbudowa obiektu. Jeżeli zaś prace obejmują zmianę powierzchni zabudowy - zwiększeniem szerokości. długości, kształt obiektu, także liczby kondygnacji, jeżeli zwiększenie to połączone jest ze zwiększeniem powierzchni zabudowanej (zabudowy) tj. długości, szerokości, kształtu obiektu - mamy do czynienia z jego rozbudową. Przez "rozbudowę" należy zatem rozumieć zmianę bryły budynku i jego granic przestrzennych, również jego powiększenie o nowe pomieszczenia, które stanowią część obiektu budowlanego, a które powstały w wyniku zabudowy powierzchni dotąd odkrytych i "zamknięcia" w ten sposób bryły budynku. Zmianę powierzchni zabudowy czy też kubatury budynku należy przy tym odnosić do całkowitych parametrów obiektu budowlanego. Poprawnie ustalony i zakwalifikowany zakres prac jako budowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 p.b. wymagał zatem uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę przed wykonaniem tych prac. Brak tego pozwolenia oznaczał dopuszczenie się przez inwestora samowoli budowlanej podlegającej ocenie z punktu widzenia art. 48-49 p.b., stąd adekwatność wdrożonego w niniejszej sprawie trybu postępowania prowadzącego do legalizacji samowoli nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjmując taki kierunek wykładni art. 3 pkt 6, 7a, 8 p.b. wojewódzki sąd administracyjny nie dopuścił się naruszenia wskazanych w zarzutach kasacyjnych przepisów prawa materialnego, wskutek niewłaściwego ich zastosowania, co tym samym czyni zarzuty wnoszących skargę kasacyjną za nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.