II OSK 1095/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 711/07 w sprawie ze skargi E. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie realizacji inwestycji pod nazwą "Budowa preizolowanej sieci ciepłowniczej na osiedlu [...] w J.- L. wraz z przyłączami w zakresie objętym zadaniem L" oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi E. Z. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr 1501/2007 z dnia [...] września 2007 r., wyrokiem z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 711/07 uchylił zaskarżoną decyzję, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie realizacji inwestycji pod nazwą "Budowa preizolowanej sieci ciepłowniczej na osiedlu XXXV-lecia w Jelczu-Laskowicach wraz z przyłączami w zakresie objętym zadaniem L" przez Firmę [...] Polska Sp. z o.o. z/s w W. przy ul. [...]. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, E. Z. pismem z dnia 12.03.2003 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie samowoli budowlanej, nakazanie wstrzymania użytkowania i nakazanie rozbiórki powyżej opisanej preizolowanej sieci ciepłowniczej, w sprawie budowy której umorzono postępowanie. Jak ustalono, inwestycja ta powstała na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. wydanej przez Starostę Oławskiego. W trakcie realizacji inwestycji nastąpiła kolizja z sieciami istniejącymi, co spowodowało przesunięcie nowo budowanej sieci na długości ok. 160 m. Przesunięcie to spowodowało zajęcie pasa działki o nr ewid. [...], dla której użytkownikiem wieczystym jest E. Z.. W 2001 r. zakończono realizację tej inwestycji. Pismem z dnia 3.06.2000 r. wystąpiono do E. Z. o wyrażenie zgody na przebieg trasy sieci przez działki o nr [...] i [...], które są jej własnością. Na ww. piśmie widnieje wyrażona zgoda, podpisana przez R. Z. − pełnomocnika E. Z.. Nie można zdaniem organu stwierdzić naruszenia Prawa budowlanego, gdyż strony wyraziły zgodę na położenie sieci ciepłowniczej w obecnym kształcie. Nie jest też to samowola budowlana, gdyż w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor posiadał prawo do terenu na cele budowlane. Natomiast sprawę zajęcia terenu, do którego inwestor nie posiadał prawa, należy rozstrzygnąć na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Postępowanie administracyjne z powyższych względów stało się bezprzedmiotowe. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania E. Z., w całej rozciągłości zaakceptował stanowisko organu I instancji, iż w tej sytuacji należało umorzyć postępowanie administracyjne, gdyż w istniejącym stanie prawnym i faktycznym organ nadzoru budowlanego nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Rozstrzygnięcie tej sprawy nie mieści się w zakresie kompetencji określonym w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając skargę E. Z. na powyższą decyzję i uchylając ją wyrokiem z dnia 29 lutego 2008 r. podał w uzasadnieniu wyroku następujące przyczyny takiego rozstrzygnięcia. "Niezależnie od zarzutów podnoszonych w skardze zauważyć trzeba, że wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2624/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2003 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] ([...]), zapadłej w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie realizacji inwestycji pod nazwą "Budowa preizolowanej sieci ciepłowniczej na osiedlu XXXV-lecia w Jelczu-Laskowicach wraz z przyłączami w zakresie objętym zadaniem L" przez Firmę [...] Sp. z o.o. w W.. W motywach tego wyroku Sąd wskazał, że z uwagi na doręczenie stronie pisma nazwanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. niezawierającego podpisu osoby reprezentującej organ, nie jest możliwe uznanie tego pisma za decyzję, a w konsekwencji dotyczące tego pisma pismo strony nadane w dniu 12 września 2003 r. nie jest odwołaniem od decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., gdyż taka decyzja nie została stronie doręczona, a zatem wobec tej strony decyzja taka faktycznie nie została wydana. W niniejszej sprawie w aktach administracyjnych znajduje się pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] sierpnia 2003 r., nazwane decyzją nr [...] ([...]), zawierające podpis osoby reprezentującej organ (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie mgr inż. E. P.-K.), a zatem posiadające wszystkie elementy niezbędne do uznania go za decyzję. W tej sytuacji należy dojść do wniosku, że w dniu [...] sierpnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie podjął decyzję nr [...] ([...]), chociaż decyzji tej nie doręczył pełnomocnikowi skarżącej E. Z.. W tym miejscu zauważyć wypada, że w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] ([...]) zawarto zapis: "Otrzymują: Strony i uczestnicy postępowania wg rozdzielnika", jednak rozdzielnika tego nie dołączono do akt przesłanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Na omawianej decyzji znajdującej się w aktach administracyjnych widnieje pieczątka z napisem: "Starostwo Powiatowe w Oławie" i datą: "21 SIE 2003", przy czym do tego pisma dołączono zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki skierowanej do pełnomocnika skarżącej, z którego wynika, że przesyłkę tę odebrano w dniu 25 sierpnia 2003 r. Brak rozdzielnika i brak zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] ([...]) nie pozwala na ustalenie, czy decyzja ta weszła do obrotu prawnego. W szczególności o wejściu omawianej decyzji do obrotu prawnego nie może świadczyć fakt, iż na znajdującym się w aktach administracyjnych egzemplarzu decyzji widnieje pieczątka z napisem: "Starostwo Powiatowe w Oławie" i datą: "21 SIE 2003". Można co prawda przypuszczać, że Starosta Powiatowy w Oławie był jednym z podmiotów, któremu doręczano przedmiotową decyzję i że uczyniono to w dniu 21 sierpnia 2003 r., ale jest to tylko przypuszczenie. Trudno przy tym zakładać, że Starosta przekazał egzemplarz skierowanej do niego decyzji z powrotem organowi I instancji, aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie umieścił go w swoich aktach administracyjnych, nie dysponując innym egzemplarzem tej decyzji. Nie wiadomo przy tym, czy − a jeżeli tak, to kiedy − doręczono decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] innym stronom przedmiotowego postępowania. Jeżeli decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] ([...]) weszła do obrotu prawnego i w żaden przewidziany prawem sposób nie została z niego wyeliminowana, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie nie mógł wydać kolejnej decyzji w tym samym przedmiocie. Przy założeniu, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] weszła do obrotu prawnego, gdyż została doręczona innym stronom postępowania, to po prawomocnym stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2624/03, że skarżącej E. Z. (jej pełnomocnikowi) nie doręczono w ogóle tej decyzji, lecz jedynie jej projekt, organ I instancji powinien był prawidłowo doręczyć tę decyzję stronie (pełnomocnikowi strony), o ile nie upłynął termin do wniesienia odwołania przez inne strony (co w realiach tej sprawy jest wątpliwe, skoro decyzję nr [...] wydano w 2003 r., a wyrok z dnia 22 listopada 2005 r. uprawomocnił się z dniem 12 stycznia 2007 r.), bądź też − jeżeli upłynął już termin do wniesienia odwołania przez inne strony, a zatem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] stała się ostateczna − organ administracyjny winien był wznowić postępowanie w przedmiotowej sprawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w ostatniej fazie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, obejmującej wydanie decyzji przez ten organ (por. np. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 2230/00 - M.Prawn. 2002/20/916 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1606/04 - LEX nr 191505). Zawartość przesłanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu akt administracyjnych nie pozwala na przyjęcie, że w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] ([...]) doszło do wznowienia postępowania, bądź do wyeliminowania w jakikolwiek sposób z obrotu prawnego decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] ([...]). Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy zachodziły formalne przesłanki do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] ([...]). Jeżeli bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] ([...]) funkcjonowała w obrocie prawnym, to organ ten nie mógł wydać w dniu [...] lipca 2007 r. nowej decyzji w tej sprawie. Dopiero po niebudzącym wątpliwości ustaleniu, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] nie funkcjonuje w obrocie prawnym i były spełnione formalne przesłanki do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie decyzji w dniu [...] lipca 2007 r., organ odwoławczy mógłby merytorycznie sprawę rozstrzygnąć. W przeciwnym razie powinien decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] wyeliminować z obrotu prawnego, jako dotyczącą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Powyższe ustalenia winny mieć poparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym i znaleźć odpowiedni wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji merytoryczna ocena zapadłych w niniejszej sprawie decyzji oraz podnoszonych w skardze argumentów i zarzutów materii tej dotyczących byłaby przedwczesna, bowiem aby merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogło nastąpić, muszą być spełnione formalne przesłanki pozwalające na takie rozstrzygnięcie." Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. (poprzednio pod nazwą [...] Polska Sp. z o.o.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: 1) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20.09.2007 r. nr 1501/2007, mimo wydania jej przez organ z poszanowaniem przepisu art. 105 k.p.a. i bez naruszenia innych przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z poszanowaniem prawa materialnego; 2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych faktów ujawnionych w aktach sprawy, a to istnienia spełniającego wymogi z art. 107 § 1 k.p.a. oryginału decyzji z dnia 20.08.2003 r. nr [...] w aktach i doręczenia drugiej stronie, to jest [...] Polska Sp. z o.o. prawidłowej w ujęciu formalnym decyzji z dnia 20.08.2003 r. nr [...] oraz wydania w dniu 25.11.2003 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie postanowienia nr [...], którym wznowił postępowanie w sprawie ([...]) i ostateczności ww. postanowienia. Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wnosi się o: I) uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; II) zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wbrew temu, co zamieszczono w jej końcowym akapicie, nie jest zasadna. Trudno odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zamieszczonego w pkt 1 skargi kasacyjnej, skoro autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował dokładnie, który z przepisów jego zdaniem został naruszony. Powyższy przepis zawiera trzy jednostki redakcyjne oznaczone literami a, b i c, z których każda zawiera określone tam przesłanki stanowiące podstawę uchylenia decyzji lub postanowienia w całości albo w części. Aby zarzut skargi kasacyjnej był skuteczny i mógł być rozpoznany przez Sąd kasacyjny, powinien być w skardze kasacyjnej dokładnie określony ze wskazaniem konkretnego przepisu, który zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną został zaskarżonym wyrokiem naruszony. Jest to wymóg wynikający z art. 176 p.p.s.a. Sąd nie może się domyślać rozpoznając sprawę, który z przepisów art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej miał na myśli, tym bardziej że przesłanki uchylenia zaskarżonego aktu zamieszczone w punktach a, b i c ww. przepisu, są diametralnie różne. Drugi zarzut skargi kasacyjnej, zamieszczony w pkt 2, pomimo że pełnomocnik uczestnika wskazuje na pewne fakty z postępowania administracyjnego, nie jest trafny w świetle wątpliwości, jakie wyraził Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Fakt wznowienia postępowania (zakończonego decyzją z dnia [...].08.2003 r.) postanowieniem Nr [...] z dnia [...].11.2003 r. oraz ujawnienie akt sprawy II SA/Wr 2624/03 w dalszym ciągu nie wyjaśniają do końca wątpliwości Sądu. Sąd z urzędu również dokonał analizy akt w sprawie II OSK 162/06 oraz ustalił, że we wznowionym ww. postanowieniem postępowaniu została wydana decyzja Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...].12.2003 r., która następnie po rozpatrzeniu odwołań [...] Polska Sp. z o.o. i E. Z., decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].03.2004 r. została uchylona w całości i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie ww. decyzja z dnia [...].03.2004 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7.02.2006 r. sygn. akt II SA/Wr 256/04. Powyższe ustalenia, pomimo że poszerzają obraz sprawy o nowe fakty i zdarzenia prawne, w dalszym ciągu nie wyjaśniają wątpliwości, jakie miał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku i nie potwierdzają zasadności wniesionej skargi kasacyjnej. Bowiem jeżeli by przyjąć, że ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7.02.2006 r. sygn. akt II SA/Wr 256/04 był ostatnim rozstrzygnięciem w sprawie, przed wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie Nr [...] z dnia [...].07.2007 r., to z tego wynika, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie Nr [...] z dnia [...].08.2003 r. pozostaje dalej w obrocie prawnym. Tak więc w tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie nie mógł wydać kolejnej decyzji w tej samej sprawie, a taką by była decyzja tego organu Nr [...] z dnia [...].07.2007 r., gdyż by było to spełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższych wątpliwości nie pozwoliła również wyjaśnić skarga kasacyjna, której podstawy w tej sytuacji nie mają usprawiedliwionych podstaw, jak zaznaczono na wstępie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.