II OSK 1171/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 700/19 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgodności realizacji budowy budynku produkcyjnego z pozwoleniem na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 700/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgodności realizacji budowy budynku produkcyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą: 1. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w L. z [...] marca 2019 r., nr [...]; 2. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wojewódzki wskazał, że J. O., [...] lipca 2018 r., zwróciła się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] o przeprowadzenie kontroli i wstrzymanie prac budowlanych, prowadzonych na terenie zakładu [...] sp. z o.o. sp. j., w T., obejmujących rozbudowę i przebudowę budynku produkcyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą produkcji prefabrykowanych ścian betonowych na terenie zakładu [...] na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...] w T., obr. [...], gm. N., kategoria obiektu XVIII. Organ, w piśmie z [...] lipca 2018 r., poinformował wnioskującą, że roboty budowlane prowadzone są na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z [...] października 2017 r., nr [...]. J. O. pismem z [...] sierpnia 2018 r. ponownie wniosła o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez inwestora. W dniu [...] września 2018 r. organ przeprowadził czynności kontrolne budynku produkcyjnego zlokalizowanego w T. na działkach nr ewid. [...],[...],[...], stwierdzając, że w części istniejącej hali 1, podlegającej przebudowie, trwa demontaż wyposażenia i elementów wewnątrz. Natomiast w części rozbudowywanej wykonano szkielet żelbetowy konstrukcji hali. Roboty budowlane realizowane są na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r. W trakcie kontroli [...] września 2018 r. organ nadzoru budowlanego nie stwierdził odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, o czym poinformowano wnioskodawczynię. Kolejnym pismem z [...] października 2018 r. J. O. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności realizowanej budowy na terenie zakładu [...], wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez inwestora oraz poinformowanie o terminie kontroli robót budowlanych lub oględzinach obiektu. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r., nr [...] organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr 10/2019, uchylił to postanowienie. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zgodności realizacji budowy przedmiotowego budynku produkcyjnego z pozwoleniem na budowę. Organ uznał, że nie ma podstaw do twierdzenia, że roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie i przebudowie przedmiotowego budynku produkcyjnego realizowane były z odstępstwami od decyzji pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, poczynione w sprawie ustalenia dowodzą, że inwestycja prowadzona jest zgodnie z prawem i nie ma uzasadnienia dla ingerencji organów nadzoru budowlanego w którymkolwiek z trybów postępowania określonych ustawą Prawo budowlane. Tym samym brak jest podstaw materialnoprawnych do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uznając skargę J. O. za zasadną, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Za zasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skutkujące niewyjaśnieniem istotnych w sprawie okoliczności, jak i zarzuty opieszałości organu, który dopiero po trzecim piśmie skarżącej wszczął postępowanie, choć już z pierwszego pisma z [...] lipca 2018 r. wynikało, że skarżąca kwestionuje legalność spornej inwestycji i żąda jej wstrzymania. W ocenie Sądu wojewódzkiego, organ nadzoru budowlanego powinien przede wszystkim ustalić, czy inwestor legitymuje się pozwoleniem na budowę (rozbudowę, przebudowę) bądź prawnie skutecznym zgłoszeniem, jaki konkretnie rodzaj inwestycji przewidziano w zatwierdzonym projekcie i pozwoleniu, w tym m.in, jakie przewiduje gabaryty i jaką lokalizację budynków, do jakiego sposobu zagospodarowania przestrzeni na nieruchomości inwestor został zobowiązany, na jakie przeznaczenie obiektów zezwala decyzja. Z tymi informacjami należało skonfrontować ustalenia dokonane podczas kontroli nieruchomości i opisać, jakie roboty budowlane zostały faktycznie wykonane oraz czy wszystkie one są zgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę i czy odpowiadają jego treści. Dopiero tak poczynione ustalenia faktyczne mogą stanowić podstawę weryfikacji zarzutu o nielegalności wykonanych robót, czyli ich niezgodność z pozwoleniem na budowę. Tymczasem w ustaleniach faktycznych ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie ustaliły, jakiej konkretnie inwestycji dotyczy zatwierdzony projekt budowlany. Organ przeprowadził tylko jedną kontrolę nieruchomości, w protokole której nie zawarto istotnych szczegółów realizacji inwestycji. Zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji twierdzenia należało, zdaniem Sądu, uznać za dowolne, niepoprzedzone żadnymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby na jakąkolwiek weryfikację wniosków organów nadzoru budowalnego. Wady przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego uniemożliwiły również ocenę zasadności zarzutów skargi odnośnie do innego przeznaczenia wznoszonych czy rozbudowywanych i przebudowywanych obiektów, niż wynika to z pozwolenia na budowę, bowiem i w tym zakresie nie ma jakichkolwiek ustaleń. Nie odniesiono się również do zarzutu posadowienia zupełnie nowego budynku w zbliżeniu do granicy z nieruchomością skarżącej. Sąd wojewódzki podkreślił też, że kontrola nieruchomości miała miejsce we wrześniu 2018 r., PINB zaś wydał decyzję rok później. W sytuacji, gdy wykonywanie robót nie zostało wstrzymane, organ zobowiązany był do uaktualnienia i sprecyzowania ustaleń poczynionych na gruncie na dzień wydania decyzji. Wobec powyższego, Sąd wojewódzki uznał, że organy obu instancji naruszyły zasady postępowania, wyrażone w art. 7, 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził więc, nie przesadzając o ostatecznym wyniku sprawy, że umorzenie postępowania na obecnym etapie należało uznać za co najmniej przedwczesne, a rodzaj stwierdzonych uchybień organów nadzoru budowlanego przesądził o zakresie niezbędnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w S., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. art.174 pkł 2 p.p.s.a. zarzucono wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, mające wpływ na treść wyroku, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o treść tego przepisu w zw. z art. 7 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały przez organy administracyjne naruszone i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzez pominięcie stanowiska uczestnika zawartego w treści odpowiedzi na skargę oraz przedłożonego przez uczestnika dokumentu w postaci decyzji nr [...] PINB dla Powiatu [...] z [...] kwietnia 2019 r. o udzieleniu uczestnikowi pozwolenia na użytkowanie obiektu zrealizowanego na podstawie decyzji nr [...] z [...] października 2017 r. Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, która obejmowała rozbudowę i przebudowę budynku produkcyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą produkcji prefabrykowanych ścian betonowych na terenie zakładu [...] sp. z o.o. sp. j. na terenie działek ew. [...],[...],[...] w T. , co miało istotny wpływ na wynik sprawy; Na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 81 ust. 1, art. 81a ust. 1 art. 81c ust.1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez pominięcie ich treści i znaczenia dla oceny podstawy prawnej sprawy, w szczególności trybu sporządzenia przez Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] protokołu kontroli budowy z [...] września 2018 r. a także działań organów administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, w szczególności w sytuacji gdy czynności kontrolne, o których mowa w art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego przeprowadza się wyłącznie w obecności osób, o jakich mowa w ust. 2 tego przepisu. To samo dotyczy informacji i dokumentów, o jakich mowa w art. 81c ust. 1 i 2 tej ustawy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W piśmie z [...] marca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, J. O. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od uczestnika na rzecz skarżącej kosztów postępowanie kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812). Zasadny był zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sądowych sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku produkcyjnego wraz z urządzeniami budowlanymi, zlokalizowanego w miejscowości [...] na działkach nr [...],[...] i [...], obr. [...], gm. N., zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z [...] października 2017 r., nr [...]. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego, a więc jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzja taka przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1063/20, LEX nr 3275459). Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, korzystającej z ochrony, o której mowa w art. 16 k.p.a., nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Oznacza to, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, a organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Sąd wojewódzki powinien był więc uwzględnić wydanie w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i zaakceptować wydane w sprawie decyzje. Zasadny był także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść uzasadnienia wyroku powinna dawać pewność rzeczywistej analizy stanowiska strony w postępowaniu w konfrontacji z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II FSK 2086/18, LEX nr 3088199). Naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., mającym wpływ na wynik sprawy, jest zatem między innymi taki sposób sporządzenia uzasadnienia, że nie można ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, wydając zaskarżone orzeczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt I GSK 217/18, LEX nr 3083551). Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie. Uchybienie to musi być przy tym na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1344/19, LEX nr 3516102). Szczególne znaczenie, jakie przypisuje się uzasadnieniu wyroku wynika z tego, że stanowi ono odzwierciedlenie dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku powinna zatem potwierdzać proces badania przez sąd legalności zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia organu administracji. Słusznie stwierdziła skarżąca kasacyjnie, że w uzasadnieniu wyroku Sąd wojewódzki nie odniósł się do pisma skarżącej kasacyjnie z [...] listopada 2019 r., a przede wszystkim do dołączonej do niego kserokopii decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Brak uwzględnienia ww. decyzji w rozważaniach Sądu, jak wskazano wcześniej, miał istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec zasadności naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tym zarzuty prawa materialnego, należało uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna jest uzasadniona, a ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 207 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] stycznia 2023 r.