II OSK 1181/18

Dnia 7 maja 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. i P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 809/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od E. B. i P. B. solidarnie, na rzecz M. M. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2017 r. sygn. II SA/Gl 809/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi M. M. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] (dalej: "Kolegium") w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] i orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczna i prawną: Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt") decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...], na podstawie art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1 i 2, art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, dalej: "ustawa środowiskowa"), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej: "K.p.a.) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla zadania pn. "Rozbudowa istniejącej hali magazynowej na zakład produkcji kołków plastikowych dla budownictwa, w którym będzie prowadzony odzysk odpadów z PP i HDPE w C. przy ul. [...]." E. B. i P. B. (dalej: "Wnioskodawcy" lub "Skarżący kasacyjnie") pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zarzucając rażące naruszenie przepisów procedury, tj. art. 10 K.p.a., poprzez ich pominięcie w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji pomimo, że obszar oddziaływania inwestycji pokrywa się z ich nieruchomością. Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta z dnia [...] grudnia 2014 r., z uwagi na wydanie przez organ decyzji środowiskowej bez ustalenia zakresu stron postępowania. Zauważyło, że brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. Choć w sprawie strony dowiedziały się o decyzji ok. marca 2016 r., więc termin na złożenie wniosku minął, to w ocenie Kolegium oczywiste lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw strony należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Wójt naruszył normę wynikającą z art. 10 i art. 28 K.p.a. co spowodowało, że nieprawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę wydania decyzji środowiskowej, tj. art. 74 ust. 1 pkt 3 oraz art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej. Obszar oddziaływania inwestycji został wskazany w sposób nieprecyzyjny. Na skutek wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu podało, że w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa polega w pierwszej kolejności na wydaniu przez organ decyzji środowiskowej bez ustalenia zakresu stron postępowania co spowodowało, że osoby, które powinny mieć przymiot stron w postępowaniu, zostały pominięte. Organ bezkrytycznie przyjął dane inwestora zawarte w karcie informacyjnej co do odległości najbliższych zabudowań mieszkalnych od planowanej inwestycji. W efekcie rażąco nieprawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę do wydania decyzji środowiskowej. Obszar oddziaływania inwestycji został wskazany w sposób nieprecyzyjny. Rozpoczęcie realizacji inwestycji a nawet zrealizowanie inwestycji, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na określoną inwestycję. W skardze Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA stwierdził nieważność zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium. Podkreślił, że organ zdecydował o zastosowaniu środka najdalej idącego i jednocześnie najdotkliwszego dla inwestora, tj. stwierdzenia nieważności decyzji. System weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Ta sama okoliczność nie może zatem stanowić przesłanki wznowieniowej i nieważnościowej, a to z uwagi na "niekonkurencyjność" obu trybów nadzwyczajnych. Wada w postaci niebrania udziału przez stronę bez jej winy w postępowaniu nie jest "stopniowalna"; tego rodzaju sytuacje są kwalifikowane z woli ustawodawcy w oparciu o art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. Kolegium nie poczyniło rzetelnych ustaleń faktycznych, które mogłyby być podstawą jakiejkolwiek decyzji, naruszając art. 7, 28, 77 §1, 80, 107 § 3 i 156 §1 pkt 2 K.p.a. Użycie sformułowania odnośnie do odległości najbliższej zabudowy od powstającej inwestycji "wydaje się być inna" świadczy o braku jednoznacznych ustaleń w tym względzie, choć właśnie bliska odległość inwestycji od zabudowań spowodowała stwierdzenie nieważności decyzji Wójta. Brak dokonania należytych ustaleń faktycznych nie uzasadniał stwierdzeń Kolegium o naruszeniu przez Wójta prawa materialnego z ustawy środowiskowej. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Skoro przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Wójta było to, że obszar oddziaływania inwestycji został wskazany w sposób nieprecyzyjny, to analogiczny zarzut może uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji SKO. WSA nakazał dokładnego ustalenia stanu faktycznego celem wyjaśnienia czy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze kasacyjnej Wnioskodawcy zaskarżyli w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a".) wyrokowi zarzucili: 1. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że wzajemne powiązanie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest na zasadzie niekonkurencyjności i w przypadku wystąpienia przesłanek określonych art. 145 K.p.a. brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji; 2. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że wzajemne powiązanie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest na zasadzie niekonkurencyjności i brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku jednoczesnego wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania; 3. naruszenie przepisu art. 145 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji pomimo niewystąpienia przesłanek określonych w art. 156 K.p.a. Powyższe naruszenia prawa mają istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem winny skutkować oddaleniem skargi, ewentualnie uchyleniem decyzji organu wyższej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występuje żadna z enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności, dlatego przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty sformułowane w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że wzajemne powiązanie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest na zasadzie niekonkurencyjności i w przypadku wystąpienia przesłanek określonych art. 145 K.p.a. brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, jak również brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku jednoczesnego wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania. Rozwijając te zarzuty w uzasadnieniu Skarżący kasacyjnie powołując się na literaturę przedmiotu oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne podnieśli, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie stoi na przeszkodzie przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, to tym bardziej nie może stać na przeszkodzie do stwierdzenia nieważności decyzji samo wystąpienie przesłanek do wznowienia postępowania. Wskazali ponadto, że pracownicy Urzędu Gminy celowo wprowadzili ich w błąd informując, że wszystkie terminy do wzruszenia decyzji już dawno minęły. Dopiero w trakcie wzruszania decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się, że mogli złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego i przepisach szczególnych nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego są oparte na zasadzie niekonkurencyjności polegającej na tym, że ich rolą jest usuwanie wyłącznie określonych wad decyzji. Także trafny jest pogląd, że w przypadku zbiegu przesłanek dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji pierwszeństwo ma tryb najdalej idący, tzn. prowadzący do usunięcia skutków wydania wadliwej decyzji ex tunc – od chwili jej wejścia do obrotu prawnego – a więc tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże pomimo trafności argumentacji w tym zakresie, oceniane zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż skarga kasacyjna nie dostrzega, że tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego, w konkretnym przypadku wadą opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Natomiast stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Doniosłość tych wad powoduje, iż wtedy, gdy rzeczywiście decyzja była nimi dotknięta, nie wystarczy jej uchylenie ze skutkiem ex nunc, jak to ma miejsce przy wznowieniu postępowania, ale trzeba stwierdzić jej nieważność, tzn. orzec, że od chwili wydania – ex tunc – jest ona nieważna. Stanowisko piśmiennictwa, że tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie akceptowany jest w orzecznictwie. Za ugruntowany należy uznać pogląd o odrębności przesłanek wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie. Podkreśla się również, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2496/15, LEX 2253598 i z dnia 18 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 804/16, LEX 2433867). Podzielając te zapatrywania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak zapewnienia Skarżącym kasacyjnie udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla zadania szczegółowo opisanego, stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą przepisem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wystąpienie tej przesłanki, a więc brak zapewnienia stronie udziału w postępowaniu obejmuje i konsumuje naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego gwarantujących czynny udział, w tym art. 10 § 1 K.p.a. Stąd też, skoro Skarżący kasacyjnie bez swej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta z dnia [...] grudnia 2014 r., to z tej przyczyny nie mogli skutecznie powoływać się na naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego o charakterze gwarancyjnym oraz zapewniającym czynny udział i w naruszeniu tych przepisów upatrywać rażącego naruszenia prawa. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzuty na wstępie wymienione, są nieusprawiedliwione. Skarga kasacyjna formułuje również zarzut naruszenie przepisu art. 145 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji pomimo niewystąpienia przesłanek określonych w art. 156 K.p.a. Naprowadza w uzasadnianiu, że WSA nie odniósł się do ewentualnych wad kwalifikowanych przedmiotowych decyzji, nie wskazał dlaczego nie uchylił decyzji, nie wskazał, co przemawiało za stwierdzeniem ich nieważności. W ocenie skargi kasacyjnej, w skarżonych decyzjach trudno dopatrzyć się jakiejkolwiek wady kwalifikowanej a wskazane przez WSA argumenty mogą co najwyżej przemawiać za uchyleniem decyzji organu wyższego stopnia. Pomijając nieprecyzyjność zarzutu, która polega na wskazaniu wyłącznie artykułów (art. 145 P.p.s.a. i art. 156 K.p.a.) i w rzeczywistości oznacza jego wadę konstrukcyjną (prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów - artykułów, paragrafów i innych jednostek redakcyjnych, które zdaniem skarżącego zostały naruszone - art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA zasadnie stwierdził nieważność kontrolowanych decyzji wydanych przez Kolegium. Jest tak dlatego, gdyż postępowania nadzwyczajne są względem siebie niekonkurencyjne, a poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie w danej sprawie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dlatego też żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 K.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2762/15, LEX 2345589). Reasumując, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.