II OSK 1262/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 817/08 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r. (sygn. akt II SA/Gd 817/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. w Kobylnicy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2007 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy Kobylnica z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej spółki polegającej na budowie na działkach nr [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym K. bazy PRID, w skład której wchodzić mają budynek socjalno-magazynowy, budynek warsztatowy, węzeł betoniarski, urządzenia do produkcji kruszywa, wiata magazynowa, infrastruktura techniczna, plac do pryzmowania, drogi dojazdowe i place manewrowe. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2005 r. B. J. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Kobylnica z dnia [...] kwietnia 2004 r. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Kobylnica z dnia [...] kwietnia 2004 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja ta rażąco naruszała przepisy art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2007 r. Na skutek skargi Przedsiębiorstwa [...] [...] Sp. z o.o. w Kobylnicy, wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 135/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powodem takiego rozstrzygnięcia było rozpoznanie sprawy przez Kolegium na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Przedsiębiorstwa [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Kobylnicy, który nie został prawidłowo podpisany przez osoby uprawnione do reprezentacji spółki. Sąd uznał, że skoro w niniejszej Kolegium nie wezwało strony do usunięcia braków formalnych wniosku, to z rażącym naruszeniem prawa procesowego wystąpiło w charakterze organu odwoławczego i utrzymało w mocy decyzję, co do której nie został złożony skutecznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając prawidłowo złożony wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2007 r. Skargę na tą decyzję wniosło Przedsiębiorstwo [...] [...] Sp. z o.o. w Kobylnicy, zarzucając organowi m. in. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy przy braku lub niewykazaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa, prowadzenie postępowania na wniosek osoby nie będącej stroną i skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w postępowaniu, co stanowi przesłankę nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga ta nie jest zasadna. Sąd wskazał, iż analiza planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej w skrócie u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że ustalone okoliczności faktyczne nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 61 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Działki nr [...], [...] oraz [...], zajęte pod planowaną rozbudowę, zlokalizowane są na terenie, dla którego w dacie orzekania w I instancji nie obowiązywał już plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z planem zagospodarowania Gminy Kobylnica zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Kobylnica z dnia 25 marca 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Słupskiego nr 15, poz. 102), który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), działki będące przedmiotem zabudowy znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem B.12.4. RPO -"istniejący PGR- baza z możliwością adaptacji na rzemiosło uciążliwe i składy". Inwestycja planowana przez skarżącego nie jest więc zgodna z przeznaczeniem, jaki teren zajęty pod nią miał we wskazanym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, posługując się wykładnią gramatyczną terminu "rzemiosło" trafnie wywiodło, że planowana budowa obiektów związanych z produkcją kruszywa i betonu wykracza poza zakres sformułowania "adaptacja na rzemiosło uciążliwe i składy". Sąd podkreślił, że zgodnie ze słownikową definicją terminu "adaptacja" jest to przystosowanie do innego użytku, przerobienie dla nadania innego charakteru, zwłaszcza budynku, utworu literackiego; adaptacja budynku mieszkalnego na biuro (Słownik Języka Polskiego PWN, A-K pod red. M. Szymczaka, Warszawa 2002, s. 7). Za adaptację w powyższym znaczeniu nie można uznać budowy nowych obiektów budowlanych. W związku z tym Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał, iż dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ właściwy w sprawach decyzji o warunkach zabudowy, działając stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Obszarem analizowanym jest teren wyznaczony granicami wykreślonymi na kopii mapy stosowanej do postępowania dotyczącego wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 64 u.p.z.p.). Wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/2004, LexPolonica nr 405330, ONSAiWSA 2006/2 poz. 54). Sąd wskazał, iż działka sąsiednia to niekoniecznie działka bezpośrednio przylegająca do terenu potencjalnego zainwestowania. Wystarczy, że położona jest w sąsiedztwie stanowiącym pewną urbanistyczną całość. W ocenie Sądu, organ I instancji trafnie stwierdził, że decyzja Wójta Gminy Kobylnica rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż obszar analizowany został ograniczony do nieruchomości będących przedmiotem zabudowy. Uchybienie to stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. W odniesieniu do kwestii braku załącznika graficznego do wniosku Sąd stwierdził, iż przepis art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy wskazuje, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać część opisową i graficzną. Warunki określone we wniosku są podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Braki w tym zakresie mają charakter braków formalnych i powinny być uzupełnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a. przez organ rozstrzygający sprawę w przedmiocie warunków zabudowy. Ich nieuzupełnienie kwalifikować należy jako uchybienie przepisom postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnił, iż uchybieniem związanym z brakiem załącznika graficznego dotknięte było postępowanie organu ustalającego o warunki zabudowy, a nie - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym przez Kolegium. W odniesieniu do zarzutu skargi braku legitymacji B. J. do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności, Sąd wskazał, iż jest ona właścicielką działki nr [...] stanowiącej zabytkowy zespół parkowy wpisany do rejestru zabytków, która znajduje się w obszarze oddziaływania bazy PRID [...] w Kończewie. Sąd stwierdził, iż ma ona zatem legitymację do występowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy w charakterze strony, jak również legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zdaniem Sądu, interes prawny B. J. do występowania w tej sprawie w charakterze strony postępowania wynika z przepisów regulujących szczególne korzystanie z wód obejmujące wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, tj. m.in. z art. 37 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz. U. z 2005 r., nr 239, 2019 ze zm.). Działalności bazy [...] ma wpływ na nieruchomość B. J., gdyż z terenu bazy odprowadzane są ścieki do gruntu stanowiącego jej własność. Z uzasadnienia znajdującej się w aktach decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 19 lipca 2007 r. wynika, że zasięgiem oddziaływania korzystania z wód na nieruchomości bazy PRID [...] objęta jest działka B. J.. Sąd ustosunkował się również do zarzutu nierozpoznania przez Kolegium zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stwierdzając, iż przy zastrzeżeniu specyficznego charakteru tego swoistego środka odwoławczego, do którego przepisy o odwołaniu stosuje się odpowiednio, Kolegium ponownie rozpoznając sprawę ma przede wszystkim kompetencję do powtórnego merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Wyłączone jest zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego z art. 138 § 2 k.p.a. Nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącej spółki pomimo tego, że może być traktowane jako naruszenie przepisów postępowania, to jednak w tej konkretnej sprawie nie jest to uchybienie procesowe, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stanowić podstawę uwzględnienia skargi. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Sp. z o.o. w Kobylnicy, opierając ją na podstawach naruszenia prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wójta Gminy Kobylnica z dnia [...] kwietnia 2004 r. rażąco narusza prawo i stwierdzenie jej nieważności, pomimo braku przesłanek ustawowych oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, gdyż decyzja stwierdzająca nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pomimo braku ku temu przesłanej sama rażąco narusza prawo i powinna zostać usunięta z obrotu prawnego, 2) ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a, art. 136 k.p.a., art. 7 i 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, że: a) jest naruszeniem formalnym, niemającym znaczenia dla sprawy brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów i wniosków dowodowych strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, takich jak: - niewyjaśnienie kwestii czy wnioskodawczyni miała status strony w postępowaniu, - niewyjaśnienie zarzutu niewłaściwości tytułu postępowania, - niewyjaśnienie rzeczywistego zakresu analizy urbanistycznej, - niezwrócenie się do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy o wyjaśnienie przyczyn braku załącznika w aktach sprawy, - nieodniesienie się do zarzutu dokonania przez Kolegium analizy urbanistycznej z naruszeniem art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - niewyjaśnienie czy przyczyną stwierdzenia nieważności jest pewność, że organ nie przeprowadził właściwego procesu myślowego, czy tylko brak załącznika graficznego z zaznaczonym obszarem analizy: b) właściwym jest postępowanie organu rozpoznającego sprawę w II instancji, które ogranicza się do zreferowania stanowiska organu I instancji i przyznania mu racji, co jest w istocie oceną legalności postępowania, nie zaś ponownym rozpatrzeniem sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu, c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uznał, że w decyzji Wójta Gminy Kobylnica z [...] kwietnia 2004 r. zakres analizy został ograniczony tylko do granic inwestycji i dlaczego wada ta jest rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, iż decyzje organów obu instancji oraz uzasadnienie zaskarżonego wyroku ograniczają się do przytoczenia treści przepisów prawa oraz stwierdzenia, iż w decyzji Wójta Gminy Kobylnica zawężono zakres analizy tylko do obszaru inwestycji. Dla stwierdzenia nieważności tej decyzji brakuje jednak podstaw uzasadniających jednoznaczne i oczywiste twierdzenia organów i Sądu o ograniczeniu zakresu tej analizy oraz brak uzasadnienia, dlaczego analiza dokonana w takim zakresie jest rażącym naruszeniem prawa. Projekt decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. został opracowany przez uprawnionego architekta, który np. w pkt 3b analizuje wyraźnie otoczenie inwestycji, co przeczy twierdzeniu, że ograniczono analizę tylko do granic działki. Załącznikiem do decyzji jest mapa. W pkt 4 decyzji wskazano, iż to, co na tej mapie określono niefortunnie jako granice opracowania, ma służyć jedynie określeniu granic inwestycji. Jednak to, że na załączniku zaznaczono teren inwestycji, nie oznacza, że ograniczono opracowanie tylko do tego zakresu. Sam brak załącznika graficznego do przeprowadzonej analizy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż załącznik jedynie obrazuje proces myślowy organu, nie zastępuje go, a w tej sprawie organ takiej analizy dokonał. Zdaniem skarżącej spółki, postawiona w sprawie teza o rażącym naruszeniu prawa jest wątpliwa również dlatego, że nie można uznać, że treść decyzji byłaby inna gdyby w aktach istniał załącznik, na którym uprawniony architekt wyznaczyłby granice obszaru analizowanego. Skoro nie można stwierdzić, że treść decyzji byłaby inna, to nie można postawić tezy o kwalifikowanym naruszeniu prawa. Nie można również przyjąć, że rażącym skutkiem ograniczenia analizy jest pominięcie właściciela działki sąsiedniej jako strony postępowania. Osoba taka może bowiem żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wymogi skargi kasacyjnej można więc podzielić na wymogi, które są przewidziane dla każdego pisma procesowego (wymogi formalne) i wymogi konstrukcyjne (materialne) skargi kasacyjnej. Do tych drugich wymogów zalicza się: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia, oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Braki w zakresie spełnienia przez stronę wymogów formalnych mogą być usunięte na wezwanie sądu, natomiast braki skargi kasacyjnej w zakresie jej elementów konstrukcyjnych są nieusuwalne, a ich wystąpienie czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną. Pogląd ten jest wyrażany zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (postanowienie SN z 12 grudnia 2000 r., V CKN 1780/00, OSNC 2001, nr 3, poz. 52), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z 30 lipca 2010 r., II FSK 1645/10, niepubl., postanowienie NSA z 7 kwietnia 2009 r., II OSK 1952/08, publ. Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, postanowienie NSA z 16 marca 2004 r., FSK 209/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 13, postanowienie NSA z 23 grudnia 2004 r., OSK 991/04, niepubl.). Stanowisko to podzielane jest także w literaturze z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego (B. Gruszczyński [w]: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 496, H. Knysiak –Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak –Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s.759). Wymagania konstrukcyjne skargi kasacyjnej wiążą się z tym, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny - poza kwestią nieważności postępowania - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc z punktu widzenia wyraźnie wskazanych przez stronę podstaw kasacyjnych, jak również może uwzględnić taką skargę jedynie w ramach wniosku w niej zawartego: o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Te szczególne wymagania skargi kasacyjnej powodują, że jej sporządzenie zostało powierzone wykwalifikowanym pełnomocnikom, co ma zapewnić jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna sporządzona przez pełnomocnika skarżącej spółki nie spełnia wszystkich wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 176 p.p.s.a., albowiem nie zawiera wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna ta podlega więc odrzuceniu jako niedopuszczalna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podstawie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.