II SA/Gd 135/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. określa, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2004 roku, nr [...], Wójt Gminy - działając na podstawie art. 59, art. 60 ust. 2 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na organizacji bazy A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. tj. budowie na działkach nr [...], [...] i [...], w obrębie geodezyjnym K., obiektów budowlanych związanych z produkcją kruszywa i betonu wykorzystywanych do realizacji inwestycji drogowych w gminie K. i w gminach ościennych. Podaniem z dnia 30 grudnia 2005 roku B. J. - właścicielka nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą ww. inwestycją, wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Uzasadniając wniosek wskazała, iż planowane przedsięwzięcie rażąco naruszy jej własność oraz będzie negatywnie oddziaływać na środowisko chronionej przyrody i należący do niej zabytek. Decyzją z dnia 12 września 2007 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta Gminy z dnia 16 kwietnia 2004 roku. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Wójt Gminy, wydając przedmiotową decyzję, nie ustalił prawidłowo wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu albowiem w sprawie błędnie został ustalony obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdziło także, iż w aktach sprawy brak jest załącznika graficznego, który – zgodnie z treścią art. 54 pkt 3 ww. ustawy – winna posiadać kwestionowana decyzja. Z tych też przyczyn Kolegium uznało, że kwestionowana decyzja w sposób rażący narusza przepisy art. 61 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym wystąpiła pozytywna przesłanka stwierdzenia jej nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w imieniu A Spółki z o.o. w K. wniósł M. K. Decyzją z dnia 29 listopada 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 12 września 2007 roku. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 września 2007 roku i stwierdziło, że ponownie analizując oraz oceniając niniejszą sprawę uznało za właściwe rozstrzygnięcie oraz poglądy zawarte w ww. decyzji. W skardze na powyższą decyzję A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia 12 września 2007 roku, zarzucając zaskarżonym decyzjom: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji przy braku lub nie wykazaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa, 2. prowadzenie postępowania na wniosek osoby nie będącej stroną i skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w postępowaniu, co stanowi przesłankę nieważności decyzji, 3. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez: ▪ brak ustaleń, czy załącznik graficzny, który przywołuje decyzja Wójta Gminy z dnia 16 kwietnia 2004 roku, istnieje w rzeczywistości oraz przez stwierdzenie nieważności decyzji tylko w oparciu o ustalenie, iż brak jest załącznika w aktach sprawy, ▪ pominięcie zarzutów zawartych we wniosku o ponownie rozpoznanie sprawy dotyczących braku po stronie B. J. przymiotu strony postępowania i nie przeprowadzenie czynności dowodowych w tym zakresie, ▪ dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, że uprawniony architekt ograniczył rozważania analizy tylko do obszaru objętego inwestycją i oparcie na takim stwierdzeniu wniosku o rażącym naruszeniu prawa, 4. naruszenie art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonej decyzji z dnia 29 listopada 2007 roku Kolegium ograniczyło się do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, zreferowania stanowiska zajętego przez organ w postępowaniu w pierwszej instancji oraz krótkiego stwierdzenia, iż stanowisko to zostało podzielone przez skład ponownie rozpatrujący sprawę. Zdaniem skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się do zarzutów zawartych we wniosku o ponownie rozpoznanie sprawy, które wskazywały na konieczność wyjaśnienia elementów niezbędnych dla stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium miało obowiązek rozpatrzenia zawartych tam zarzutów i odniesienia się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji. W ocenie skarżącej, w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, dlaczego stwierdzone uchybienia stanowią naruszenie prawa w stopniu kwalifikowanym. Co za tym idzie, Kolegium skorzystało z instytucji stwierdzenia nieważności decyzji w sposób dowolny, pomijając jej nadzwyczajny i wyjątkowy charakter. Ponadto Kolegium nie udzieliło skarżącej wyjaśnień, co do motywów podjętej decyzji. Powyższe narusza art. 8 k.p.a., zwłaszcza że stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji zagraża dalszemu losowi już czynnej inwestycji i stworzonym w niej miejscom pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny jest obowiązany uwzględnić skargę także wtedy, gdy strona w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie podniosła zarzutów będących podstawą wyeliminowania kontrolowanego aktu z obrotu prawnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd orzekł o nieważności zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę uchybienia, które stwierdził z urzędu, nie będąc związany granicami skargi. Zgodnie z treścią art. 29 k.p.a. stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne i prawne. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1 k.p.a.). Strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli (art. 30 § 3 k.p.a.). W celu ustalenia zasad reprezentacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością niezbędnym jest przy tym wskazanie na treść przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 roku – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. nr 94, poz. 1037 ze zm. – dalej jako k.s.h.). Zgodnie z treścią art. 201 § 1 k.s.h. zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Zarząd składa się z jednego albo większej liczby członków (art. 201 § 2 k.s.h.). Gdy zarząd jest wieloosobowy, sposób reprezentowania określa umowa spółki. Jeżeli umowa spółki nie zawiera żadnych postanowień w tym przedmiocie, do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem (art. 205 § 1 k.s.h.). Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z treści art. 63 § 1 k.p.a. wynika natomiast, iż odwołanie jest podaniem, zatem również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy uznać za podanie. Każde podanie powinno spełniać wymogi formalne zarówno co do formy jak i treści wskazane w art. 63 § 2 k.p.a., który stanowi, iż podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W myśl art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego albowiem podpis gwarantuje, że czynność procesowa została dokonana przez osobę określoną jako wnosząca podanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2005 roku, sygn. akt V SA/Wa 1770/04, Baza Orzeczeń LEX nr 175366). Jeżeli wnoszącym podanie jest osoba prawna, wraz z wniesieniem podania winna ona wykazać odpowiednim dokumentem umocowanie osoby fizycznej lub osób fizycznych, które podpisują podanie, do jej reprezentowania. Nie wykazanie przez osobę prawną umocowania osób podpisujących podanie w jej imieniu stanowi brak formalny podania, podlegający uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym niż adres wnoszącego wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Podanie wniesione przez osobę prawną podpisane niezgodnie ze sposobem reprezentacji osoby prawnej albo bez wykazania odpowiednim dokumentem uprawnienia osoby podpisującej podanie do reprezentowania osoby prawnej należy uznać za podanie dotknięte brakiem formalnym tożsamym z brakiem podpisu osoby wnoszącej podanie. Dopiero bowiem pismo opatrzone podpisami osób, które - zgodnie z treścią przedłożonych dokumentów, uprawnione są do reprezentacji osoby prawnej, można uznać za prawidłowo podpisane. Brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego uprawnienie osoby podpisującej podanie do reprezentowania osoby prawnej będącej stroną postępowania powoduje bowiem, iż organ nie wie czy podanie istotnie zostało złożone w imieniu osoby prawnej będącej stroną postępowania. W wyroku z dnia 9 listopada 2006 roku (sygn. akt I OSK 6/06, Baza Orzeczeń LEX nr 293175) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że jeżeli z treści odwołania złożonego w terminie wynika, że wnosi je spółka jako osoba prawna, a w świetle nadesłanego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego do działania w imieniu stronny upoważnieni są łącznie dwaj członkowie zarządu spółki lub jeden członek zarządu łącznie z prokurentem to zaopatrzenie odwołania podpisem tylko jednego członka zarządu stanowi brak formalny pisma procesowego. Należy w tym miejscu podkreślić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprawdzie zasadą postępowania administracyjnego jest jego odformalizowanie, to jednak zasada ta nie może być przez organ odczytywana jako zwalniająca od przewidzianego w art. 64 k.p.a. trybu, zaś brak podpisu wnoszącego podanie jest w świetle art. 63 k.p.a. brakiem formalnym podlegającym usunięciu w powyższym trybie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1040/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214085). Odwołanie bez podpisu, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest bowiem odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. i art. 128 k.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2005 roku, sygn. akt II SA/Wa 455/05, Baza Orzeczeń LEX nr 227667). Z uwagi na treść art. 127 § 3 in fine k.p.a. wyrażone powyżej poglądy odnieść należy również do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tak też przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 listopada 2006 roku (sygn. akt III SA/Wa 2675/06, Baza Orzeczeń LEX nr 328553), w którym stwierdził, iż w sytuacji gdy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został przez stronę postępowania administracyjnego podpisany i mimo tego organ odwoławczy nie wezwał jej, pod rygorem określonym w art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia tego braku i wniosek rozpoznał, podczas gdy nie mógł on wywołać skutków prawnych, to powyższa okoliczność powoduje, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - złożony w imieniu A Sp. z o.o. z siedzibą w K. - został podpisany przez M. K. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest przy tym jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, iż w dacie złożenia tego wniosku tj. w dniu 29 października 2007 roku, wskazana osoba była uprawniona do reprezentacji Spółki, a jeżeli tak, to czy mogła to czynić jednoosobowo. Zauważyć w tym miejscu także należy, iż skarżąca Spółka załączyła do skargi kserokopię odpisu z rejestru przedsiębiorców (k. 12 akt), z którego wynika, że według stanu na dzień 5 listopada 2007 roku M. K. był wprawdzie członkiem zarządu skarżącej spółki (jej dyrektorem), jednak do składania oświadczeń i podpisywania w imieniu spółki koniecznym było w tej dacie działanie łączne dwóch członków zarządu, w tym za każdym razem prezesa lub dyrektora spółki albo prezesa lub dyrektora łącznie z prokurentem. Niezałączenie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumentu pozwalającego na ustalenie sposobu reprezentacji skarżącej Spółki według stanu na dzień 29 października 2007 roku, to jest na dzień złożenia wniosku, stanowiło jego brak formalny. Składając przedmiotowe pismo M. K. winien był bowiem wykazać odpowiednim dokumentem, iż jest umocowany do jednoosobowego reprezentowania Spółki. Brak ten spowodował, iż Kolegium rozpatrzyło ponownie przedmiotową sprawę mimo, że istniała uzasadniona wątpliwość co do tego czy wniosek o jej ponowne rozpoznanie został skutecznie złożony przez stronę postępowania. Ponownie rozpoznać niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło jedynie na żądanie strony. Zgodnie z zasadą skargowości nie mogło bowiem w tej sytuacji działać z urzędu, ponieważ uprawnienie do ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Kolegium uzyskuje dopiero w wyniku prawidłowo złożonego wniosku, pochodzącego od strony postępowania. Analizując pismo z dnia 29 października 2007 roku (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) organ administracyjny miał zatem obowiązek nie tylko sprawdzić czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest składany w imieniu osoby prawnej będącej stroną postępowania, ale również musiał ustalić czy wnoszący podanie (osoba je podpisująca) działa jako ustawowy lub statutowy przedstawiciel osoby prawnej, w stosunku do której ma być prowadzone dalsze postępowanie. Od tego bowiem zależała skuteczność prawna żądania ponownego rozpoznania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 1747/05, Baza Orzeczeń LEX nr 188436). Samorządowe Kolegium Odwoławcze – rozpoznając niniejszą sprawę, powyższym obowiązkom uchybiło, ponieważ nie zbadało czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodzi rzeczywiście od strony postępowania tj. czy jest podpisany przez osobę uprawnioną do jednoosobowej reprezentacji skarżącej spółki. Reasumując, skoro w niniejszej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotknięty był brakami formalnymi, do których usunięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wezwało wnoszącej go osoby, uznać należało, że Kolegium z rażącym naruszeniem prawa procesowego wystąpiło w charakterze organu odwoławczego i utrzymało w mocy decyzję, co do której nie został złożony skutecznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżona decyzja była zatem dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd określił w wyroku, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana zgodnie z treścią art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uzupełnić braki formalne wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 29 października 2007 roku, kierując się wskazaniami zawartymi w treści niniejszego uzasadnienia oraz treścią art. 63 i 64 k.p.a.