II OSK 1293/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. i P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 876/18 w sprawie ze skargi E. S. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 876/18, oddalił skargę skargi E. S. i P. M. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lutego 2018 r. nr [...] o ustaleniu na wniosek K. K. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa boiska sportowego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Sąd I instancji wskazał w szczególności, że w sprawie istotne było ustalenie, czy przedmiotowe boisko sportowe, objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi urządzenie budowlane pełniące funkcję służebną jak urządzenia techniczne, kwestia ta bowiem była sporna między stronami. Kierując się wyżej wskazanymi kryteriami uznano, że przedmiotowe boisko jest urządzeniem budowlanym z racji swojej funkcji, co nie wyklucza, iż jednocześnie spełnia kryteria budowli. W rozpoznawanej sprawie przedmiotowe boisko to szkolne boisko sportowe, niezbędne do należytego funkcjonowania szkoły, której budynek przylega bezpośrednio do boiska. Zresztą boisko jest już zrealizowane, a przedmiotowe warunki zabudowy ustalane są w ramach postępowania legalizacyjnego. Istotną okolicznością są także niewielkie wymiary boiska (19,0 m x 14,5 m). Zdaniem Sądu nietrafny jest zarzut, że przedmiotowe boisko stanowi wielofunkcyjny i samodzielny obiekt budowlany, niebędący urządzeniem, wykorzystywany do działalności gospodarczej, gdyż nie ulega wątpliwości, iż jest to obiekt budowlany niesamodzielny, pełniący funkcję służebną, ściśle powiązaną z obiektem szkoły. Jest urządzeniem niezbędnym do należytego funkcjonowania szkoły, w tym także szkół sytuowanych w centrum miasta. Mając na uwadze charakter wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy boiska, będącego niekubaturowym obiektem budowlanym, a zarazem urządzeniem, zbędna była pełna analiza zabudowy na działkach w obszarze analizy oraz ustalanie parametrów o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej upzp). Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły warunki zabudowy dla zrealizowanego już boiska sportowego. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organ II instancji dokonał wyczerpującej i prawidłowej oceny kontrolowanej w postępowaniu odwoławczym decyzji pod względem wniesionych w odwołaniu zarzutów. 2. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, dalej Pb) w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, dalej ugn) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1589, dalej rozporządzenie) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwe zakwalifikowanie wielofunkcyjnego boiska sportowego stanowiącego samodzielny obiekt budowlany wykorzystywany przy świadczeniu usług w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, jako urządzenia infrastruktury technicznej o niesamodzielnym i służebnym charakterze; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 upzp poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje organów administracyjnych obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym ich uchylenie, polegającym na błędnym zaliczeniu objętej nimi inwestycji do urządzeń infrastruktury technicznej, a w konsekwencji zaniechanie dokonania oceny realizacji przez przedmiotową inwestycję tzw. zasady dobrego sąsiedztwa; - art. 151 Ppsa w zw. z art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje organów administracyjnych obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym ich uchylenie, polegającym na pominięciu w decyzji o warunkach zabudowy jej obligatoryjnego elementu, tj. określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w szczególności warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; - art. 134 § 1 Ppsa poprzez pominięcie faktu, iż działalność dydaktyczna w budynkach sąsiadujących z przedmiotowym boiskiem prowadzona jest bezprawnie, bowiem w obrocie prawnym nie istnieje obecnie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania tych budynków (na szkołę), która to decyzja stanowi obligatoryjny element zgłoszenia właściwemu organowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W piśmie z 27 grudnia 2021 r. uczestnik postępowania K. K.wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w tym piśmie. W piśmie zaś z 24 stycznia 2022 r. przedstawiała dodatkową argumentację na poparcie swojego stanowiska. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem. 4.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z przepisem art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. 4.5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 9 Pb w zw. z art. 143 ust. 2 ugn oraz § 2 ww. rozporządzenia poprzez wadliwe zakwalifikowanie wielofunkcyjnego boiska sportowego stanowiącego samodzielny obiekt budowlany wykorzystywany przy świadczeniu usług w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, jako urządzenia infrastruktury technicznej o niesamodzielnym i służebnym charakterze, to należy zgodzić z tym, że boisko nie może zostać zaliczone do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp. Brak definicji pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" w upzp powoduje konieczność odwołania się do przepisów innych ustaw i dokonania stosownej wykładni. Przy tym normatywne określenie "urządzenie infrastruktury technicznej" zawarte jest w art. 143 ust. 2 ugn, definiującym budowę urządzeń infrastruktury technicznej, jako "budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych". Zdaniem NSA nie ma jakichkolwiek podstaw, aby zakres tego pojęcia rozszerzać na obiekty budowlane stanowiące wprawdzie infrastrukturę towarzyszącą określonym budynkom, ale niespełniające przesłanki urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 ugn. Boisko sportowe nie może być zatem uznane za urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp. 4.7. Niemniej jednak to uchybienie organów jak i Sądu I instancji nie miało jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość ustalenia warunków zabudowy. Kluczowe znaczenie ma to, że wykładnia art. 61 ust. 3 upzp powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasady kontynuacji (dobrego sąsiedztwa) i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od tej zasady, wynikające z art. 61 ust. 3 upzp, nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16). W przedmiotowej sprawie nie było natomiast w ogóle potrzeby stosowania powyższego zwolnienia, bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa. Boisko tak jako boisko szkolne jak i boisko samodzielne, w sposób oczywisty stanowi uzupełnienie funkcji zabudowy mieszkaniowej nie pozostając z nią w sprzeczności. Jeżeli planowana inwestycja stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11; z 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1535/11; z 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19, z 2 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1886/18). 4.8. Jak wskazuje się w teorii urbanistyki, osiedle mieszkaniowe to "strukturalna jednostka mieszkaniowa obejmująca zgrupowanie budynków mieszkalnych oraz związanych z nią funkcji obiektów usługowych i terenów zieleni, tworząca całość pod względem terytorialnym i kompozycji przestrzennej. Osiedle mieszkaniowe jest wyposażone w usługi podstawowe (szkoła, przedszkole, żłobek, ogródek jordanowski oraz inne) w zasięgu dojścia pieszego (J. M. Chmielewski, Teoria urbanistyki w projektowaniu i planowaniu miast. Oficyna Wydawnicza Politechniki Warszawskiej, Warszawa 2001). W ramach zabudowy mieszkaniowej kontynuacją funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp będzie więc nie tylko realizacja kolejnych budynków mieszkalnych, ale również innych obiektów i obiektów budowlanych tworzących infrastrukturę zapewniającą odpowiednie warunki dla życia mieszkańców (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1318/17). Nie jest bowiem tak, że boisko może być zbudowane wyłącznie jako kontynuacja funkcji innego boiska, byłoby to zresztą głęboko nieracjonalne z perspektywy ładu przestrzennego. W przedmiotowej sprawie boisko w sposób oczywisty, który nie wymaga pogłębionej analizy, wypełnia zasadę kontynuacji funkcji . Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 upzp uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. W związku z tym dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. 4.9. Niezasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej również naruszenie 151 Ppsa w zw. z art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. Z uwagi na charakter ww. inwestycji bezprzedmiotowe było określenie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Z punktu widzenia ładu przestrzennego wystarczające jest dla tego rodzaju budowli było uznanie spełnienia zasady kontynuacji. Natomiast ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d upzp) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2178/19). W przedmiotowej sprawie punkt 5 warunków zabudowy - załącznik nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 27 lutego 2018 r., w pełni wypełnia tą dyspozycję. 4.10. Wbrew ostatniemu z zarzutów skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył także art. 134 Ppsa. Okoliczności dotyczące statusu planistycznego budynków sąsiadujących z boiskiem nie mają bowiem żadnego znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy boiska nawet jeżeli byłoby to boisko szkolne. Z tych samych względów nie uwzględniono wniosku uczestniczki postępowania o przeprowadzenie dowodów załączonych przy piśmie z 27 grudnia 2021 r. 4.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.