II OSK 2178/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 968/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 968/18 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej także jako: "skarżąca" lub "skarżąca kasacyjnie" lub "spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również jako: "Kolegium") z [...] sierpnia 2018r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie [...] Oddział w [...] (dalej jako: "inwestor") poprzez budowę hali biurowo-magazynowo-produkcyjnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...], na działkach nr ewid. [...]i [...], w obrębie B-35 oraz fragmentach działek nr ewid. [...], [...], [...], [...]obręb B-35. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynika, że decyzją z [...] czerwca 2018 r., sprostowaną postanowieniem z [...] lipca 2018 r., Prezydent Miasta [...] ustalił dla inwestora warunki zabudowy i zagospodarowania terenu uznając, że spełnione zostały przesłanki określone w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) dalej: "u.p.z.p.". W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji, że nie zebrał i nie rozpatrzył szczegółowo materiału dowodowego, przez co w sposób rażący naruszył chronione prawem interesy osób trzecich, a inwestycja pozbawia spółkę dojazdu do siedziby. Dotyczy to w szczególności działki nr ewid. [...], która to działka stanowi jedyną drogę dojazdową do zabudowań i siedziby spółki. Spółce jako użytkownikowi wieczystemu działki nr ewid. [...] przysługuje służebność gruntowa przejścia i przejazdu obciążająca tę działkę, co jest ujawnione w księdze wieczystej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] opisaną na wstępie decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jak podkreśliło Kolegium, działki gruntu, na których planowana jest inwestycja, zgodnie z nieobowiązującym już planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta Łodzi, zatwierdzonym przez Radę Miasta Łodzi w dniu 2 czerwca 1993 r. uchwałą nr LVII/491/93, znajdowały się na terenach produkcji przemysłowej i obsługi technicznej, oznaczonych w planie symbolem 01.07.03./P.Z1.1. Z tego powodu – na podstawie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. odstąpiono od sporządzenia analizy urbanistycznej w zakresie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa). W ocenie Kolegium zamierzenie inwestycyjne spełniało pozostałe, zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy jako, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie gwarantuje prawidłowe funkcjonowanie projektowanego obiektu, nie zostaną naruszone przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak też przepisów odrębnych. Kolegium powołując się na treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. podkreśliło jednocześnie, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym rozstrzyga organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do kwestii pozbawienia spółki dojazdu do siedziby poprzez zabudowanie działki stanowiącej drogę dojazdową Kolegium wyjaśniło, że w przypadku dróg wewnętrznych niestanowiących wyłącznej własności gminy, lecz innych osób, korzystanie z nich jest możliwe w oparciu o czynność prawną, która zapewni trwały dostęp do drogi publicznej. Ustawodawca wskazując, że dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną nie wyjaśnił w tym zakresie podstaw korzystania przez podmioty z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Zdaniem Kolegium, przy ocenie tej kwestii uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną i użytkowników wieczystych tej nieruchomości oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Taki warunek spełnia wskazany w ustawie dostęp przez ustanowienie odpowiednej służebności drogowej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższą decyzję skarżąca wskazała na naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji pomimo jej wadliwości; 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 w zw. z art. 251 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej jako: "k.c.") poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że inwestycja objęta decyzją, w sposób rażący narusza uprawnienia osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 968/18 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." Sąd wojewódzki w pierwszej kolejności podzielił stanowisko Kolegium co do zasadności zastosowania przepisów prawa materialnego tj. u.p.z.p. W szczególności prawidłowo zastosowano art. 61 ust. 2 u.p.z.p., w świetle którego, warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Na terenie, na którym zlokalizowana jest nieruchomość od 1993 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nieobowiązującym planem działka, dla której ustalono warunki zabudowy, stanowiła teren oznaczony symbolem 01.07.03./P.Z1.1. Tym samym Sąd potwierdził, że w sprawie organy zobowiązane były przeprowadzić analizę urbanistyczną stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), ale z pominięciem konieczności dokonania oceny spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Sąd wojewódzki podkreślił, że Spółka nie kwestionuje uprawnienia do realizacji inwestycji, ale jedynie sprzeciwia się jej lokalizacji na działce nr ew. [...] podnosząc, że zostanie pozbawiona dojazdu do terenu swojego zakładu. Odnosząc się do tej kwestii Sąd wojewódzki wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do realizacji inwestycji (inwestor ma obowiązek uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę), a zatem nie określa ostatecznego kształtu i lokalizacji planowanego do realizacji obiektu. Podniósł także, że w punkcie 4.1 decyzji organ zawarł zapis, że zgodnie z art. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W ocenie sądu wojewódzkiego art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego może co do zasady uprawniać organ administracji architektoniczno – budowlanej do wprowadzenia - ale dopiero - w decyzji o pozwoleniu na budowę stosownych obowiązków, jeżeli mają one zapewniać ochronę wymienionych w tym przepisie uzasadnionych interesów osób trzecich. Określenie usytuowania danego obiektu budowlanego na działce mieści się w zakresie kompetencji organu administracji architektoniczo – budowlanej (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A., zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, w sytuacji, gdy decyzja Kolegium utrzymywała w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...], pomimo jej wadliwości; 2. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 w związku z art. 251 k.c. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że inwestycja objęta decyzją w sposób rażący narusza uprawnienia osób trzecich. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że spółka od początku postępowania podnosiła, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie ogranicza jej uprawnienia jako osoby trzeciej. Skarżącej kasacyjnie przysługuje służebność gruntowa przejścia i przejazdu, obciążająca działkę, na której planowana jest inwestycja. Zdaniem spółki ukształtowanie działki nr [...] sprawia, że jej zabudowanie planowaną inwestycją całkowicie uniemożliwi przejazd przez tę działkę, a jest to jej jedyny dostęp do drogi publicznej. Organ I instancji nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia ww. kwestii podnoszonej przez spółkę, nie dokonał żadnej oceny wpływu planowanej inwestycji przez inwestora na interes prawny osób trzecich, w tym skarżącej. Spółka zarzuciła także, że organ II instancji nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego w zakresie zgłaszanych przez nią wątpliwości i zarzutów. Dokonując następnie kontroli legalności zaskarżonych decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dostrzegł dopuszczenia się przez organy administracji publicznej naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, NSA przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na dwóch podstawach kasacyjnych. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem Sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i prawa materialnego, to jest: art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 w związku z art. 251 k.c. W przypadku zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 2985/13, LEX nr 1481552). W orzecznictwie podkreśla się, że przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, strona skarżąca powinna wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (por. np. wyroki z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13, LEX nr 1640513; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13, LEX nr 1634783; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13, LEX nr 1658418; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13, LEX nr 1588222; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13, LEX nr 1583297). W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, zarzuciła Sądowi I instancji niezastosowanie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i dodatkowo, w ramach tej podstawy kasacyjnej enigmatycznie powołała przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (bez wskazania jednostek redakcyjnych tego przepisu). Uzasadniając te zarzuty skarżąca kasacyjnie w części dotyczącej nieprawidłowości w prowadzeniu postępowania wskazała jedynie, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, ani nie podjął czynności koniecznych do jej załatwienia, pomijając podnoszoną przez spółkę od początku postępowania kwestię pozbawienia jej dostępu do drogi publicznej. Zarzuciła też, że organ II instancji nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego, chociażby w zakresie zgłaszanych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów. Zatem decyzje obu instancji były w ocenie skarżącej wadliwe, czego nie dostrzegł sąd wojewódzki, dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji. Ponadto skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała i nie uzasadniała w jakikolwiek sposób zarzutów dotyczących wskazanego w omawianej podstawie kasacyjnej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do powołanych wyżej zarzutów NSA uznał je za całkowicie nieuzasadnione. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zarówno Kolegium, jak i sąd odniosły się do zarzutów spółki dotyczących dostępu do drogi publicznej i przysługującej jej służebności gruntowej przejścia i przejazdu przez działkę, na której planowana jest inwestycja, okoliczności te nie zostały pominięte i nie było potrzeby prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Natomiast brak wskazania, w związku z którym przepisem (jednostką redakcyjną przepisu) art. 61 ust. 1 u.p.z.p naruszono, w ocenie skarżącej kasacyjnie przepisy postępowania (i w jaki sposób) oraz brak uzasadnienia tego zarzutu, w ogóle uniemożliwia NSA odniesienie się do niego. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dzieli się na kolejne jednostki redakcyjne – punkty. W skardze kasacyjnej nie wskazano, której z jednostek redakcyjnych art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy zarzut kasacyjny. Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 p.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić NSA odniesienie się do kwestii objętych zarzutami. Sąd ten bowiem kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podkreślić też należy, iż NSA działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w zakresie omawianego zarzutu kasacyjnego. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 pkt 1 u. p. z. p. w zw. z art. 140 k.c. Formułując ten zarzut w skardze kasacyjnej wskazano, że naruszenie tego przepisu miałoby polegać na tym, że inwestycja na działce o nr ew. [...] godzi w interesy osób trzecich, to jest skarżącej kasacyjnie, bowiem pozbawi ją dostępu do drogi publicznej. W ocenie NSA zarzut ten jest nietrafny. Należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Nie można również uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 w zw. z art.64 ust. 1 u.p.z.p.). Kwestia związana z ochroną interesów osób trzecich w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy została wystarczająco określona w kwestionowanej decyzji poprzez wskazanie, że realizacja planowanej inwestycji powinna nastąpić z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym powinna zapewniać dostęp do drogi publicznej (pkt 4.1 decyzji organu I instancji), co słusznie zaakcentował w uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki. Z kolei fakt ustanowienia służebności będzie miał znaczenie dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem wówczas ustala się konkretną lokalizację obiektu oraz zagospodarowanie terenu działki z uwzględnieniem dostępu sąsiedniej nieruchomości, poprzez ustanowioną służebność, do drogi publicznej. Jak wyżej wskazano, z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że w projekcie budowlanym należy zagwarantować ochronę interesów osób trzecich w zakresie dostępu do drogi publicznej. Rolą organu zatwierdzającego projekt budowlany będzie zweryfikowanie rozwiązań wskazywanych przez inwestora dotyczących obsługi komunikacyjnej, uwzględnienie wymagań wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i uwzględnienie chronionych prawem interesów innych obywateli, na których inwestycja ta będzie oddziaływać. Skarżąca kasacyjnie zdaje się całkowicie pomijać argumentację organów administracji i sądu wojewódzkiego, że okoliczność posiadania skonkretyzowanych uprawnień do korzystania przez inne podmioty z nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy będzie rozważana na etapie wydawania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie, dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegać będą badaniu kwestie związane z zapewnieniem właściwych warunków w zakresie komunikacji. Jak stwierdził NSA w wyroku z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1543/11 (Lex nr 1367321) żaden przepis prawa nie zawiera normy, która nakazywałaby konkretyzację tego rodzaju parametrów, jak infrastruktura i komunikacja na etapie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślić też należy, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno–budowlanej (por. wyroki NSA: z 7 sierpnia 1998 roku, sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15, z 15 marca 2006r., sygn. akt II OSK 629/05, LEX nr 198329). Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. Należy podkreślić, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 826/17). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że na etapie wstępnych ustaleń, jakich dokonuje się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, powoływane w skardze kasacyjnej okoliczności pozostają bez znaczenia. Decyzja o warunkach zabudowy nie wpływa na przysługujące innym podmiotom uprawnienia zależne, tym samym brak ich uwzględnienia nie może stanowić o naruszeniu przepisu art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Z tych wszystkich powodów należy uznać, że skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, dlatego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.