II OSK 1337/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 982/19 w sprawie ze skargi S.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 982/19, oddalił skargę S.J. (dalej: "Skarżący") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przez Skarżącego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przy budynku gospodarczym na działce nr [...] w miejscowości D., gm. K., postanowieniem z [...] listopada 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: "PINB") wstrzymał roboty budowlane przy odbudowie poddasza i rozbudowie przedmiotowego budynku oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji. Po otrzymaniu wymaganych dokumentów PINB postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nałożył na Skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł. WINB po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W związku z otrzymaniem od Wojewody [...] informacji o złożeniu przez Skarżącego wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, PINB postanowieniem z [...] października 2018 r. zawiesił postępowanie legalizacyjne do czasu rozpatrzenia wskazanego wniosku. Pismem z [...] maja 2019 r. Wojewoda poinformował PINB, że decyzją z [...] lutego 2019 r. odmówił Skarżącemu umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Finansów z [...] maja 2019 r. Jednocześnie Wojewoda powiadomił o nieuiszczeniu przez Skarżącego opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. PINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie legalizacyjne, a następnie pismem z [...] lipca 2019 r. ponownie wezwał Skarżącego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, informując m.in. o skutkach braku wpłaty opłaty legalizacyjnej. Wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej PINB decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], nakazał Skarżącemu rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego i rozbiórkę odbudowanego poddasza budynku gospodarczego. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego WINB decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej organ ma obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu. Wywiódł, że kwestia zaskarżenia decyzji Ministra Finansów w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej do sądu administracyjnego nie ma znaczenia dla sprawy prowadzonej przed organami nadzoru budowlanego, gdyż decyzja ta ostatecznie rozstrzygnęła kwestię odmowy umorzenia tej opłaty. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, S.J. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a.") oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że sporny obiekt został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz, że prawomocnie rozstrzygnięto kwestię obowiązku poniesienia przez Skarżącego opłaty legalizacyjnej, jako warunku niezbędnego do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skarga w tym przedmiocie została bowiem odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 28 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 699/18. Sąd I instancji wskazał, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie w przedmiocie umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej przed organem odwoławczym zostało już zakończone decyzją ostateczną. Skarżący nie uiścił opłaty legalizacyjnej pomimo ostatecznej odmowy jej umorzenia. Fakt, że Skarżący skorzystał z uprawnienia do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na tą decyzję, nie oznacza zaś, że postępowanie przed organami uprawnionymi do orzekania w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej nie zostało zakończone. Decyzja Ministra Finansów miała bowiem charakter decyzji ostatecznej, która podlega wykonaniu, tym bardziej że sąd administracyjny odmówił wstrzymania jej wykonania. Sąd I instancji podkreślili, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne nie ma środków prawnych, aby przymusić inwestora do wykonania obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, gdyż opłata ta nie podlega egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w terminie prawem przewidzianym złożył Skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji bądź rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo Skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, z późn. zm., dalej Prawo budowlane) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że za dzień rozstrzygnięcia wniosku, o którym mowa w treści art. 67a § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, rozumie się dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy, a nie rozstrzygnięcie skargi przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Uzasadniając powyższy zarzut, Skarżący podniósł, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b Prawa budowlanego ulega zawieszeniu do dnia rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Argumentował, że należy oddzielić pojęcie "wykonalności" decyzji rozstrzygającej złożony wniosek od pojęcia "rozstrzygnięcia sprawy". Zdaniem Skarżącego nie można utożsamiać nieuwzględnienia odwołania oraz wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji administracyjnej z rozstrzygnięciem sprawy. Wskazał, że decyzja o rozbiórce pociąga za sobą nieodwracalne skutki, które należy rozpatrywać w kontekście rozstrzygnięcia przez sąd skargi na decyzję odmawiającą umorzenia opłaty legalizacyjnej. W ocenie Skarżącego stanowisko organów nadzoru budowlanego oraz aprobującego ich rozstrzygnięcie Sądu I instancji narusza również zasadę przyjaznej interpretacji przepisów wynikającą z art. 7a K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa 2010, nr 1, poz. 1). Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przed rozpoznaniem zgłoszonych zarzutów w pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, iż jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor, poza wprost wskazanym w treści zarzutu art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego, dopatruje się w sprawie naruszenia przez organy nadzoru budowlanego i pośrednio przez Sąd pierwszej instancji art. 7a § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu przy wykładni budzącego wątpliwości co do treści normy prawnej art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego. Istota występującego w sprawie problemu prawnego sprowadza się zaś do wykładni pojęcia "rozstrzygnięcia wniosku", którym ustawodawca posłużył się w art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego, iż złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (to jest wniosku o odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty, względnie umorzenie w całości bądź w części opłaty legalizacyjnej – przypomnienie NSA), powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zaaprobował bowiem stanowisko organów, iż przez rozstrzygnięcie wniosku rozumieć należy jego rozpoznanie w administracyjnym toku instancji i wydanie decyzji ostatecznej w przedmiocie tegoż wniosku, zaś skarżący kasacyjnie przedstawia pogląd, iż w przypadku zaskarżenia takowej ostatecznej decyzji do sądu administracyjnego, przez rozstrzygnięcie wniosku rozumieć należy rozstrzygnięcie skargi przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłową jest wykładnia art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego dokonana przez Sąd I instancji. Zauważyć bowiem należy, iż złożenie dotyczącego wymierzonej opłaty legalizacyjnej wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 Ordynacji, podatkowej inicjuje nowe, odrębne postępowanie administracyjne przedmiotem, którego jest zbadanie czy zachodzą przesłanki dla udzielenia podmiotowi zobowiązanemu ulg w spłacie zobowiązania w postaci opłaty legalizacyjnej. Wynik tego odrębnego postępowania może mieć wpływ na postępowanie administracyjnego prowadzone na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b, w toku którego opłata ta została wymierzona co uzasadnia ich zawieszenie, do czasu rozstrzygnięcia wniosku. Pamiętać jednakże należy, iż zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, przy czy w myśl § 2 tego samego artykułu, to właśnie decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Co za tym idzie przez rozstrzygnięcie wniosku o jakim mowa w art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego rozumieć należy wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę tego wniosku (por. Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, teza 1 do art. 49c ust. 2) W tym miejscu przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a.). Zasada dwuinstancyjności wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Decyzją nieostateczną co do zasady jest decyzja wydana przez organ I instancji, natomiast decyzją ostateczną co do zasady jest wydana przez organ II instancji na skutek wniesienia przez stronę zwykłego środka prawnego jakim jest odwołanie, względnie decyzja organu I instancji, od której nie wniesiono odwołania. Decyzji ostatecznej służy przy tym tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych orzekających w innych sprawach, niż ta w której decyzja ta została wydana (wyrok NSA z 10 września 2014 r., sygn. I OSK 229/13, LEX nr 1551287). Z powyższego wyprowadzić należy pogląd, że przez rozstrzygnięcie wniosku, o jakim mowa w art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego, rozumieć należy wydanie w sprawie tegoż wniosku decyzji ostatecznej. Przeciwko przyjęciu sposobu wykładni zaproponowanego przez skarżącego kasacyjnie przemawia nadto okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne są wyodrębnioną konstytucyjnie częścią władzy sądowniczej, specjalnie powołaną w celu zagwarantowania prawa do sądu w sprawach administracyjnych. Sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Z powyższą regulacją koreluje art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowiący, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej Podstawową formą, w jakiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, jest zaś wymierzanie sprawiedliwości przez wiążące rozstrzyganie sporów o prawo. Istotą sprawy sądowoadministracyjnej nie jest zatem rozpoznania w kolejnej "III instancji" sprawy prowadzonej przez organami administracji, w tym na przykład rozpoznanie wniosku o udzielnie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej, lecz tylko i wyłącznie skontrolowanie orzeczenia organu administracji zapadłego w następstwie rozpoznania takowego wniosku, pod kątem jego zgodności z prawem. Przywołać także należy art. 3 § 1 P.p.s.a., stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym odnośnie zaskarżanych decyzji i postanowień środki te określone zostały w art. 145 § 1 P.p.s.a. i obejmują one co do zasady jedynie możliwość uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności poddanego kontroli sądowej orzeczenia organu administracji i poza wyjątkiem wskazanym w art. 145 § 3 P.p.s.a. (a dotyczącym tylko umorzenia postępowania administracyjnego), nie przewidują możliwości wydawania przez sąd orzeczeń kończących postępowanie administracyjne, w tym przede wszystkim orzeczeń merytorycznie rozstrzygających sprawę administracyjną. Powyższe dodatkowo wzmacnia wyniki wykładni językowej art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego i jednoznacznie wskazuje, że przez wskazane w tym przepisie rozstrzygnięcie wniosku rozumieć należy wydanie przez właściwy organ decyzji ostatecznej w przedmiocie tegoż wniosku, a nie rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na takową decyzję. Odnosząc się do zgłaszanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, zauważyć zaś należy, iż adresat ostatecznej decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o udzielenie ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej samodzielnie decyduje o uiszczeniu tej opłaty i uniknięciu w ten sposób wydania decyzji o rozbiórce samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, względnie o jej nieuiszczaniu. Skutki prawne ostatecznej decyzji odmawiającej umorzenia (względnie udzielenia innych ulg w uiszczeniu opłaty legalizacyjnej) zależą zatem wyłącznie od osoby będącej adresatem tej decyzji, jak i orzeczeń wydawanych w postępowaniu legalizacyjnym. Ewentualne uwzględnienie przez właściwy sąd administracyjny skargi na decyzję ostateczną odmawiającą udzielenia określonej ulgi, w tym przede wszystkim umorzenia opłaty, skutkować zaś będzie ponownym rozpatrzeniem wniosku przez właściwy organ i w przypadku jego uwzględnienia zwrotem nienależnie uiszczonej opłaty legalizacyjnej. Podsumowując tą część rozważań, stwierdzić należy, iż nie okazał się trafny sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zgłoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez organy nadzoru budowlanego, a pośrednio aprobujący ich rozstrzygnięcia Sąd I instancji art. 7a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Zauważyć bowiem trzeba, iż wskazana jako wzorzec kontroli regulacja dotyczy sposobu załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do treści normy prawnej. Sytuacja taka nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdzie stan prawny oraz stan faktyczny sprawy zostały w sposób jednoznaczny ustalone przez organ, a ocenę tą zaaprobował orzekający w sprawie Sąd I instancji. Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości co do treści normy prawnej w sprawie nie zachodzą, w szczególności gdy w procesie wykładni art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego poza wynikami wykładni językowej uwzględni się także wykładnię systemową. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że sam fakt, iż strona skarżąca kasacyjnie zaproponowała odmienną wykładnię znajdującego w sprawie zastosowanie przepisu niż przyjęta przez organy i Sąd I instancji nie przesądza o istnieniu wątpliwości, co do treści norm prawnych znajdujących w sprawie zastosowanie. Wątpliwości o jakich mowa w art. 7a § 1 K.p.a. muszą bowiem wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia. Z powyższych przyczyn i działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.