II SA/Ol 982/19

Dnia 11 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 roku sprawy ze skargi S. J. na decyzję ... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... roku, nr ... w przedmiocie rozbiórki części obiektu oddala skargę. Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przez inwestora S.J. (dalej jako: "Skarżący") bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przy budynku gospodarczym na działce nr [...] w miejscowości D., gm. K., postanowieniem z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB") wstrzymał roboty budowlane przy odbudowie poddasza i rozbudowie przedmiotowego budynku oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji. Po otrzymaniu wymaganych dokumentów, PINB postanowieniem z [...] nałożył na Skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) prawomocnym postanowieniem z [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W związku z otrzymaniem od Wojewody informacji o złożeniu przez skarżącego wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem z [...], PINB postanowieniem z [...], na podstawie art. 49c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) dalej jako: "pr.bud.", zawiesił postępowanie legalizacyjne do czasu rozpatrzenia wskazanego wniosku. Pismem z 22 maja 2019 r. Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda") poinformował PINB, że decyzją z [...] odmówił Skarżącemu umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł nałożonej postanowieniem z [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Finansów z [...]. Jednocześnie Wojewoda powiadomił o braku uiszczenia przez skarżącego opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł. PINB postanowieniem z [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie legalizacyjne i następnie pismem z 5 lipca 2019 r. ponownie wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej informując m.in. o skutkach braku wpłaty opłaty legalizacyjnej. Z powodu nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, PINB decyzją z [...] znak: [...] nakazał Skarżącemu rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego i rozbiórkę odbudowanego poddasza budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości D., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 pr.bud. W uzasadnieniu organ wskazał, że wydana decyzja wynika wprost z brzmienia art. 49 ust. 3 pr.bud., jako skutek braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej jako: "k.p.a.", poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz etapu na jakim znajduje się postępowanie przed WSA w Warszawie w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Finansów z [...]. Podniósł, że złożył wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji i postanowienia PINB z [...]. W dacie wydania zaskarżonej decyzji wniosek ten nie został jeszcze rozpoznany, a zatem decyzja była przedwczesna. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że PINB dokonał prawidłowego ustalenia kwalifikacji wykonanych przez Skarżącego robót -stanowiących odbudowę poddasza i rozbudowę budynku gospodarczego - oraz właściwie ustalił zasadność prowadzenia postępowanie w trybie art. 48 pr.bud., z uwagi na brak decyzji o pozwoleniu na budowę. Na Skarżącego została nałożona opłata legalizacyjna, której umorzenia w drodze decyzji odmówił zarówno Wojewoda, jak i Minister Finansów. Skarżący nie uiścił nałożonej opłaty legalizacyjnej, co skutkowało koniecznością wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu (lub jego części) w trybie art. 48 ust. 1 pr.bud. WINB wskazał, że przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem organy nadzoru budowlanego są nimi związane. Natomiast kwestia zaskarżenia decyzji Ministra Finansów do WSA w Warszawie nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy prowadzonej przed organami nadzoru budowlanego, gdyż decyzja Ministra Finansów ostatecznie rozstrzygnęła kwestię odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej. Na tą decyzję S.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie kwestii konieczności prawidłowej kolejności rozstrzygnięć w zakresie opłaty legalizacyjnej oraz błędne przyjęcie przez organ, że obowiązek opłaty legalizacyjnej powstał pomimo niezakończonego postępowania odwoławczego w tym zakresie. W uzasadnieniu podniesiono, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej może nastąpić wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji. I chociaż skarga do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji, to po przekazaniu sądowi skargi może on na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Skarżący wyjaśnił, że złożył skargę do WSA w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z [...]. w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej i jednocześnie złożył do sądu wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Pomimo tego organ I instancji wydał decyzję o nakazie rozbiórki, która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. Zdaniem skarżącego, skoro sprawa opłaty legalizacyjnej nie została prawomocnie rozstrzygnięta, organy powinny się wstrzymać z wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Należy także wskazać, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżący samowolnie od [...] r. rozpoczął roboty budowalne przy budynku gospodarczym na działce nr [...] w miejscowości D., gm. K., na które nie posiadał pozwolenia na budowę. Roboty te polegały na odbudowie poddasza oraz na rozbudowie budynku gospodarczego (wiatrołap z "kukawką") o wymiarach ok. 3,10 m x 2,90 m. Poza sporem pozostaje także, że prawomocnie rozstrzygnięto również – co do zasady – kwestię obowiązku poniesienia przez Skarżącego opłaty legalizacyjnej, jako warunku niezbędnego do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 28.01.2019 r., sygn. akt II SA/Ol 699/18 odrzucił skargę Skarżącego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] znak: [...], którym utrzymano w mocy postanowienie PINB z [...] o nałożeniu na inwestora obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł. Bezsporne pozostaje również, że do chwili wydania zaskarżonej decyzji Skarżący nie uiścił wspomnianej opłaty, mimo że Wojewoda decyzją z [...] odmówił S.J. umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł. Minister Finansów natomiast decyzją z [...] znak: [...] utrzymał w mocy powołaną wyżej decyzję Wojewody. Nadto PINB po podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania legalizacyjnego pismem z 05.07.2019 r. ponownie wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej informując stronę m.in., o skutkach braku wpłaty opłaty legalizacyjnej tj. konieczności wydania nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy i odbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego. W rozpoznawanej sprawie skarżona decyzja dotycząca nakazu rozbiórki części budynku gospodarczego stanowi konsekwencję nieuiszczenia przez Skarżącego opłaty legalizacyjnej. Nakazując rozbiórkę rozbudowanej części oraz odbudowanego poddasza budynku gospodarczego organ orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm) dalej jako: "pr.bud". Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie zaś z kolejnym ze wskazanych przepisów ( art. 49 ust. 3 zd. 2) decyzję o rozbiórce wydaje się również w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na treść art. 49 ust. 3 pr.bud., w myśl którego "decyzję o rozbiórce wydaje się również w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej", a zwłaszcza z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "wydaje się", nie ulega wątpliwości, że decyzja nakazująca rozbiórkę ma charakter w tym zakresie decyzji związanej. Jeżeli zatem organy ustaliły, że Skarżący nie uiścił ustalonej opłaty legalizacyjnej, to zobowiązane były treścią art. 49 ust. 3 zd. 2 pr.bud. do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie odbudowanego poddasza i rozbudowanego budynku gospodarczego. Jednocześnie organy nadzoru budowlanego nie mogły w tym zakresie kwestionować trybu legalizacji zastosowanego w tej sprawie, skoro kwestie te zostały już prawomocnie rozstrzygnięte we wcześniejszych postępowaniach toczących się z udziałem Skarżącego. Pozostaje w tym miejscy wyjaśnić nadto, że w doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że ustalenie oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest nieodłącznym elementem postępowania legalizacyjnego. Istotne pozostaje także, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne nie ma środków prawnych, aby przymusić inwestora do wykonania tego obowiązku. Opłata legalizacyjna nie podlega bowiem egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę (zob. A. Gliniecki, Komentarz do art. 49,[w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Lex, nr 6; wyroki NSA z 07.10.2010 r. sygn. II GKS 1000/09 i z 23.04.2013 r. sygn. II FSK 2481/12, wyrok WSA w Krakowie z 01.02.2012 r. sygn. II SA/Kr 1432/11). Należy wskazać także, na treść art. 49c ust.1 pr.bud, zgodnie z którym, do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie (art. 49c ust. 1). Natomiast z art. 49c ust. 2 pr.bud. wynika, że złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, po powzięciu informacji o zgłoszonym Wojewodzie przez inwestora wniosku dotyczącym umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości i w części (pismem z 09.10.2018r.), PINB postanowieniem z [...] zawiesił swoje postępowanie legalizacyjne do czasu rozpoznania wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Następnie Wojewoda pismem z 22.05.2019 r. poinformował organ I instancji, że decyzją z [...] odmówiono inwestorowi umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł, jak też poinformowano, że na skutek złożonego odwołania, Minister Finansów decyzją z [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody. Dopiero po otrzymaniu takiej informacji organ nadzoru budowalnego wydał postanowienie z [...] o podjęciu zawieszonego postępowania legalizacyjnego oraz wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie nakazu rozbiórki wobec nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej decyzją z [...], które to działanie pozostaje zgodne z wymogami wynikającymi z art. 49c ust. 2 pr.bud. W tym, zakresie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Skarżącego, że podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie nakazu rozbiórki organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. bowiem nie uwzględniono okoliczności, że na decyzję Ministra Finansów została wniesiona skarga do WSA w Warszawie, a nadto Sąd ten mógł orzec o wstrzymaniu wykonania decyzji Ministra Finansów z [...]. Wobec tak postawionego zarzutu pozostaje w pierwszej kolejności wyjaśnić, że Sądowi orzekającemu w tej sprawie z urzędu wiadomym jest, że skarżący faktycznie poza skargą na ww. decyzję Ministra Finansów złożył do Sądu wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jednak WSA w Warszawie postanowieniem z 30.08.2019 r. sygn. VII SO/Wa 11/19 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i orzeczenie to utrzymał w mocy NSA postanowieniem z 19.12.2019 r. Nadto Sądowi wiadomym pozostaje także okoliczność, że WSA w Warszawie wyrokiem z 12.12.2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1614/19 oddalił skargę Skarżącego na decyzję Ministra Finansów z [...]. w przedmiocie odmowy umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej. Powyższe oznacza, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji WINB tj. [...] orzekającej o nakazie rozbiórki rozbudowanego i odbudowanego poddasza budynku gospodarczego zostało zakończone już ostateczną decyzją postępowanie w przedmiocie umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej przed organem odwoławczym - Ministrem Finansów (decyzją tego organu z [...]). Zarzut, że postępowanie nie zostało zakończone, gdyż Skarżący skorzystał z uprawnienia do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego nie oznacza, że postępowanie przed organami uprawnionymi do orzekania w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej nie zostało zakończone. Decyzja Ministra Finansów miała bowiem charakter decyzji ostatecznej, która podlega wykonaniu stosownie do art. 239e Ordynacji podatkowej. Poza tym zwrócić należy uwagę na okoliczność, że wniosek Skarżącego skierowany do Sądu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z [...] został rozpoznany w dacie orzekania przez WINB i Sąd odmówił wstrzymania wykonania wskazanej decyzji Ministra. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, jak podnosi Skarżący, że w dacie orzekania przez WINB sprawa dotycząca wniosku o umorzenie w całości i w części opłaty legalizacyjnej nie została zakończona. Jak wskazano w wyroku WSA we Wrocławiu z 05.12.2018 r. sygn. II SA/Wr 637/18 (dostępny w CBOSA) nieuwzględnienie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej wywołuje potrzebę podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki i wyznaczenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego na nowo terminu uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Dopiero uchybienie tego terminu uzasadnia nakazanie rozbiórki na podstawie art. 49 ust. 3 zd.2 pr.bud. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowalnego I instancji na nowo ustalił termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, którego Skarżący nie dotrzymał nie uiszczając opłaty legalizacyjnej, nie można stwierdzić aby po stronie organów nadzoru budowlanego doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego ok. w art. 7 i art. 77 k.p.a. W tym stanie rzeczy skarga jako nie zawierająca uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy.