II OSK 1366/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 206/09 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany kategorii zdolności do służby wojskowej oddala skargę kasacyjną. W dniu [...] kwietnia 2008 r. W. M. zwrócił się do Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Pile o ponowne skierowanie do wojskowej komisji lekarskiej, w celu zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej, w związku z poprawą stanu zdrowia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Wojskowy Komendant Uzupełnień w Pile, działając na podstawie art. 104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 241 poz. 2416 z późn. zm.- dalej ustawa) odmówił ponownego skierowania W. M. do Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w celu ustalenia kategorii zdrowia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że orzeczeniem Rejonowej Komisji Lekarskiej w Złotowie z dnia [...] kwietnia 1996 r. wnioskodawca otrzymał kategorię zdrowia "E" - trwale niezdolny do służby wojskowej w czasie pokoju oraz w czasie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Organ podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej Wojskowe Komisje Lekarskie właściwe są do orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej: poborowych, żołnierzy pełniących służbę wojskową i żołnierzy rezerwy. Skoro wnioskodawca nie należy do żadnej z wyżej wskazanych kategorii, to nie ma prawnych możliwości skierowania na ponowne badania do Wojskowej Komisji Lekarskiej. W odwołaniu od powyższej decyzji W. M. podniósł m. in., że nie można dokonywać wykładni przepisu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej z pominięciem art. 28 ust.4 ustawy, w myśl którego ostateczne orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej może być w każdym czasie zmienione przez powiatową komisję lekarską z urzędu lub na wniosek poborowego lub wojskowego komendanta uzupełnień, jeżeli w stanie zdrowia poborowego nastąpiły istotne zmiany. Zgodnie z art. 32 ust 1 ustawy poborowymi są mężczyźni, którzy w danym roku kalendarzowym kończą dziewiętnaście lat życia. Ponadto zgodnie z treścią art. 32 ust. 3 ustawy do poboru mogą się stawić mężczyźni, którzy ukończyli osiemnaście lat życia. Zatem odwołujący miał prawo złożyć wniosek o zmianę orzeczenia o zdolności do służby wojskowej do powiatowej komisji lekarskiej. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt II OSK 811/06. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa w związku z art. 42 ust 3 ustawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził m. in., że wojskowe komisje lekarskie powołane zostały do rozstrzygania o przydatności zdrowotnej związanej z potrzebami Sił Zbrojnych. Natomiast nie orzekają o przydatności do pracy poza wojskiem rozstrzygają lekarze i orzecznicy ZUS oraz lekarze medycyny pracy. Organ wskazał, że motywacją starania się przez wnioskodawcę o skierowanie do wojskowej komisji lekarskiej nie była chęć odbycia służby wojskowej, ale troska o własną karierę zawodową. Z uwagi na treść art. 29 ust 5 ustawy jedynie rezerwistę kieruje się na komisję lekarską, gdy istnieją potrzeby uzupełnienia Sił Zbrojnych. W stosunku do wnioskodawcy taka potrzeba nie występowała i dlatego kolejne badanie przez komisję lekarska stało się zbędne. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. M. podtrzymując argumenty zawarte w odwołaniu. Ponadto dodał, że zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy swój obowiązek wojskowy może wypełnić aż do 50 roku życia i dlatego w związku ze zmianą stanu zdrowia może złożyć wniosek o ponowne skierowanie na komisję w celu zmiany kategorii zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że odmówił skierowania skarżącego do komisji lekarskiej, ponieważ obligował go do tego przepis art. 29 ust. 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, stanowiący, że skierowanie na komisję lekarską warunkowane jest potrzebami uzupełnieniowymi Sił Zbrojnych. Ponadto organ wskazał, iż obecny status skarżącego nie pozwala go też zaliczyć do kategorii poborowych, bowiem jest on przeniesiony do rezerwy bez odbycia służby wojskowej, a zatem nie ma do niego zastosowania art. 28 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego zwrócił również uwagę, iż obecne brzmienie art. 28 ust. 4 oraz 4c i art. 29 ust. 3a ustawy o powszechnym obowiązku obrony nie pozwala kierować osób z orzeczoną już kat. "D" i "E" do ponownych badań weryfikacyjnych, ani do powiatowych komisji lekarskich, ani do wojskowych komisji lekarskich. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Pile z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że w myśl przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony określenie zdolności poborowych do czynnej służby wojskowej należy do powiatowych i wojewódzkich komisji lekarskich. Od tej zasady wyjątek przewiduje art. 29 ust 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, zgodnie z którym wojskowe komisje lekarskie są właściwe do orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej poborowych w okresie, kiedy nie urzęduje powiatowa komisja lekarska, żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową, żołnierzy rezerwy. Zaś w myśl art. 28 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony ostateczne orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej może być w każdym czasie zmienione przez powiatową komisję lekarską z urzędu albo na wniosek poborowego lub wojskowego komendanta uzupełnień, jeżeli w stanie zdrowia poborowego nastąpiły istotne zmiany. Zdaniem sądu, nie ulega wątpliwości, że przepis ten dotyczy każdej osoby, która jako poborowy stawała przed komisją lekarską, była jako strona adresatem decyzji tej komisji, bez względu na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, a więc także osoba, która z uwagi na zmianę okoliczności (zmianę stanu zdrowia) ubiega się o ponowne badanie w celu uzyskania prawa do odbywania służby wojskowej (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r., II OSK 1530/06). Ponadto z przepisu art. 28 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony wynika, że komisja lekarska jest umocowana do podejmowania także z urzędu czynności zmierzających do zmiany orzeczenia co do przyznanej kategorii zdolności do służby wojskowej. Zauważyć należy, iż art. 28 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony nie odsyła do art. 29, w szczególności do tej jego części, w której mowa o uzależnieniu skierowania do wojskowej komisji lekarskiej od istnienia uzupełnionych potrzeb Sił Zbrojnych. Użyty w art. 28 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony zwrot - w każdym czasie - nie pozostawia wątpliwości, że powiatowa komisja w pierwszej instancji i wojewódzka komisja w drugiej instancji są kompetentne do orzekania w każdym czasie, gdy w stanie zdrowia poborowego nastąpiły istotne zmiany. Jednak warunkiem zmiany orzeczenia są istotne zmiany, jakie nastąpiły w stanie zdrowia poborowego, natomiast istnienie uzupełnieniowych potrzeb Sił Zbrojnych, na które powołują się organy, nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia. Sąd podkreślił, że kryterium istnienia uzupełnieniowych potrzeb Sił Zbrojnych ma znaczenie przy kierowaniu do wojskowych komisji lekarskich, stanowiących odrębne od powiatowych i wojewódzkich komisji lekarskich podmioty orzekające o zdolności do czynnej służby wojskowej (art. 29 ust. 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony). Zdaniem Sądu powiatowa to powiatowa komisja lekarska była uprawniona i właściwa do rozpoznania skierowanego do niej wniosku strony. Jeżeli strona wyraźnie wskazuje, że żąda rozpoznania sprawy, precyzując powody, dla których wniosek złożyła w siedzibie wojskowej komendy uzupełnień, to korzysta niejako z pośrednictwa Komendy i takiemu wnioskowi wojskowy komendant uzupełnień winien nadać żądany przez stronę bieg. Powyższe stanowisko znajduje oparcie także w przepisach wykonawczych do ustawy o powszechnym obowiązku obrony, to jest rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 2006 r. w sprawie komisji lekarskich oraz wynagradzania za udział w ich pracy (Dz. U. nr 18, poz. 142). Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej może w uzasadnionym wypadku zarządzić posiedzenie komisji po upływie terminu określonego w § 3 (termin określony w wojewódzkim planie poboru), jeżeli zaistnieją okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Takie samo uprawnienie w omawianych sytuacjach przysługuje zgodnie z § 5 także przewodniczącemu wojewódzkiej komisji lekarskiej. Zatem powyższa regulacja przewiduje możliwość działania komisji nie tylko podczas poboru. Sąd wyjaśnił, że ww. procedura nie pozbawia terenowych organów administracji wojskowej prawa do skutecznej ingerencji w wynik takiego postępowania. Stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony od orzeczenia powiatowej komisji lekarskiej przysługuje zarówno poborowemu, jak i wojskowemu komendantowi uzupełnień odwołanie do wojewódzkiej komisji lekarskiej. Zresztą orzeczenie organu I instancji może być zmienione przez wojewódzką komisję lekarską również z urzędu, jeżeli zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. Także członkom powiatowych komisji lekarskich przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu od jej orzeczeń. W tych okolicznościach sąd stwierdził, że wszczęcie postępowania i nadanie wnioskowi biegu niezgodne z jego dosłowną treścią i w konsekwencji wydanie decyzji z uchybieniem przepisów dotyczących właściwości rzeczowej przewidzianej w art. 19 i n. k.p.a. prowadzi w konsekwencji do nieważności wydanych w sprawie decyzji organów I i II instancji, a więc wystąpienia kwalifikowanej wady postępowania przewidzianej w art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje, bowiem nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 95). Dodatkowo wskazano także, że wydanie rozstrzygnięcia w kwestii nienależącej do zakresu i przedmiotu sprawy określonych treścią wniosku o wszczęcie postępowania narusza także normy zawarte w art. 107 § 3 kpa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2007 r., IV SA/Po 156/07 utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 18 stycznia 2008 r., II OSK 1129/07 - oba dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego które miało istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 28 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, poprzez wadliwe przyjęcie, że strona ma status poborowego, w sytuacji gdy był on skreślony z ewidencji wojskowej osób podlegających obowiązkowi wojskowemu oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska, że strona ma status poborowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa i przyjęcia tych przepisów jako podstawy rozstrzygnięcia w wyroku. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że W. M. w orzeczeniu Rejonowej Komisji Lekarskiej w Złotowie Nr 452 z dnia [...] kwietnia 1996 r. został uznany za trwale niezdolnego do służby wojskowej w czasie pokoju, ogłoszenia mobilizacji oraz wojny, i otrzymał kategorię zdrowia "E". W tym samym dniu na podstawie rozkazu Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Pile został skreślony z listy poborowych i z zasobów uzupełnieniowych Sił Zbrojnych RP. Przestał, więc być poborowym. Zdaniem organu obecny status, skarżącego nie pozwala go zaliczyć do kategorii poborowych, bowiem jest on skreślony z ewidencji osób zobowiązanych do spełnienia obowiązku obrony w jakiejkolwiek formie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Na wstępie trzeba podkreślić, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był władny ocenić wniesioną skargę jedynie w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacji przedstawionymi przez stronę skarżącą. Skarga kasacyjna zarzuca, w skrócie to ujmując, naruszenie przepisów art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r., nr 241 poz. 2416 z późn. zm.), a w konsekwencji - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów miałby zostać naruszony przez to, że Sąd wadliwie przyjął, że W. M. ma status poborowego, chociaż był skreślony z ewidencji wojskowej osób podlegających obowiązkowi wojskowemu, ale kiedy się zestawi tak wyrażony zarzut z treścią przepisu trudno dopatrzyć się jego obrazy. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 ustawy wojskowe komisje lekarskie są właściwe do orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej: 1) poborowych w okresie, kiedy nie urzęduje powiatowa komisja lekarska; 2) żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową; 3) żołnierzy rezerwy. Cytowany przepis nie upoważnia zatem wojskowych komisji lekarskich do ponownego orzekania na wniosek poborowego lub z urzędu o zdolności do czynnej służby wojskowej jeżeli w stanie jego zdrowia nastąpiły istotne zmiany. Organy administracji wojskowej pominęły przepis art. 28 ust. 4 ustawy, w myśl którego ostateczne orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej może być w każdym czasie zmienione przez powiatową komisję lekarską z urzędu lub na wniosek poborowego lub wojskowego komendanta uzupełnień, jeżeli w stanie zdrowia poborowego nastąpiły istotne zmiany. Zdaniem sądu pierwszej instancji, nie ulega wątpliwości, że przepis ten dotyczy każdej osoby, która jako poborowy stawała przed komisją lekarską, była jako strona adresatem decyzji tej komisji, bez względu na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, a więc także osoby, która z uwagi na zmianę okoliczności (zmiana stanu zdrowia) ubiega się o ponowne badanie w celu uzyskania prawa do odbywania służby wojskowej (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r., II OSK 1530/06). Ponadto z przepisu art. 28 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony wynika, że komisja lekarska jest umocowana do podejmowania także z urzędu czynności zmierzających do zmiany orzeczenia co do przyznanej kategorii zdolności do służby wojskowej. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela powyższą wykładnię art. 28 ust. 4 ustawy. Uzupełniając przedstawioną argumentację wskazać trzeba, iż potwierdza ją również systematyka tego przepisu. W jego początkowej części uregulowano podstawowy tryb orzekania przez powiatowe komisje lekarskie o zdolności do czynnej służby wojskowej (ust. 1, 2 i 3) dotyczący osób, które pierwszy raz stają przed tą komisją przy okazji poboru. Natomiast kompetencje do zmiany własnego ostatecznego orzeczenia powierzono ww. komisjom w kolejnej jednostce tego samego przepisu (ust. 4), a więc z zachowaniem pewnej ciągłości logicznej i redakcyjnej, dodając jedynie, iż warunkiem modyfikacji jest zaistnienie istotnej zmiany w stanie zdrowia poborowego. Oznacza to, jak zgodnie przyjęło orzecznictwo, że podstawa zmiany wskazana w art. 28 ust. 4 ustawy odnosi się do tych wszystkich, którzy stawali przed komisją w trybie uregulowanym w art. 28 ust. 1 tej ustawy, niezależnie od wydanego wówczas orzeczenia (zob. wyrok NSA z 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 811/06). Użyte w przepisie art. 28 ust. 4 ustawy sformułowanie "poborowy" oznacza zatem taką osobę, co do której istnieje już orzeczenie powiatowej komisji lekarskiej określające jej zdolność bądź niezdolność do czynnej służby wojskowej, a żąda ona ponownej oceny stanu zdrowia z uwagi na to, że zaszły w nim istotne zmiany. Jeśli zatem tą ostatnio wymienioną okolicznością (istotnymi zmianami w stanie zdrowia) uzasadnia swój wniosek strona żądająca poddania jej ponownemu badaniu przez komisję lekarską, wniosek taki podlegał będzie pod regulację art. 28 ust. 4 ustawy. Przepis art. 28 ust. 4 ustawy stanowi, że ostateczne orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej może być w każdym czasie zmienione przez powiatową komisję lekarską z urzędu albo na wniosek poborowego lub wojskowego komendanta uzupełnień, jeżeli w stanie zdrowia poborowego nastąpiły istotne zmiany. Użyte w nim wyrażenie "w każdym czasie" nie pozostawia co do tego wątpliwości, nie mówiąc już o końcowym zdaniu przepisu: "jeżeli w stanie zdrowia poborowego nastąpiły istotne zmiany". Mogą one przecież nie nastąpić zaraz po uzyskaniu przez orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej przymiotu ostateczności. W końcu wskazać należy, że to ostateczne orzeczenie może być weryfikowane nie tylko na wniosek wojskowego komendanta uzupełnień, ale i na wniosek poborowego, jak też z urzędu przez powiatową komisję lekarską, przy czym w każdym z tych przypadków warunkiem weryfikacji są istotne zmiany, jakie nastąpiły w stanie zdrowia poborowego. Rację ma więc Sąd pierwszej instancji wskazując, że gdy poborowy wnosząc o ponowne badanie przez komisję "korzysta niejako z pośrednictwa komendy", to takiemu wnioskowi wojskowy komendant uzupełnień winien nadać żądany przez stronę bieg. Błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że W. M. nie może być uznany za poborowego a tym samym, że nie może złożyć wniosku o zmianę orzeczenia o zdolności do służby wojskowej. W myśl przepisu art. 32 ust.1 ustawy poborowymi są mężczyźni, którzy w danym roku kalendarzowym kończą dziewiętnaście lat życia. Zatem skarżący miał prawo złożyć wniosek o zmianę orzeczenia o zdolności do służby wojskowej do powiatowej komisji lekarskiej. Zarzut skargi kasacyjnej wniesiony względem orzeczenia Sądu pierwszej instancji okazuje się więc niezasadny. W konsekwencji tego i zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Organy wszczynając postępowanie i nadając wnioskowi bieg niezgodnie z jego dosłowną treścią w konsekwencji wydały decyzje z uchybieniem przepisów dotyczących właściwości rzeczowej przewidzianej w art. 19 k.p.a., co zasadnie doprowadziło do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji organów I i II instancji. Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.