II OSK 1558/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 799/18 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. (dalej: PINB) z dnia [...] września 2018 r. nr [...], nakazującą M.M. (dalej skarżący) rozbiórkę parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych (kategoria obiektu XXII), samowolnie wybudowanego na działce nr [...] (poprzednio nr [...] przed podziałem nieruchomości) we wsi J. gm. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r. po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję PWINB z dnia [...] października 2018 r. nr [...], oddalił skargę. Sąd przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że rozbudowa parkingu na działce nr [...] we wsi J. gm. S. była samowolą budowlaną dokonaną po 1997 roku. Z akt sprawy oraz prowadzonych uprzednio postępowań administracyjnych bezsprzecznie wynika, że w dniu [...] grudnia 2009 r. organ przeprowadził oględziny ustalając, że na przedmiotowej działce istnieje zajazd "[...] " wraz z parkingiem, ze zjazdem z drogi krajowej nr [...]. Teren działki jest częściowo utwardzony kostką typu polbruk oraz asfaltem, wyznaczone są miejsca parkingowe - 38 sztuk dla samochodów ciężarowych oraz 14 sztuk dla samochodów osobowych. Z bezspornych ustaleń organów wynika również, że Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. zatwierdził poprzedniemu właścicielowi nieruchomości projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "mini baru" oraz tymczasowego parkingu z elementów rozbieralnych z sześcioma miejscami postojowymi dla samochodów ciężarowych i dwunastoma miejscami postojowymi dla samochodów osobowych. Niekwestionowane jest również, że budowa w oparciu o ww. pozwolenie została zakończona w dniu [...] maja 1997 r. zgodnie ze złożonym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, a po wskazanym terminie nie były wydawane żadne pozwolenia na budowę dotyczące przedmiotowego parkingu. Prawomocnie rozstrzygnięta została również kwestia obowiązku poniesienia przez skarżącego opłaty legalizacyjnej, jako warunku niezbędnego do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a skarżący nie uiścił wspomnianej opłaty, mimo że Wojewoda [...] ostateczną decyzją z [...] października 2016r. znak: [...] odmówił skarżącemu umorzenia należności opłaty legalizacyjnej w wysokości 500.000 zł. Decyzja nakazująca rozbiórkę parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych, stanowi konsekwencję nieuiszczenia przez skarżącego opłaty legalizacyjnej. Skoro w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie uiścił ustalonej opłaty legalizacyjnej, to orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego zobowiązane były, zgodnie z art. 49 ust. 3 zd. 2 p.b., do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu W skardze kasacyjnej M.M. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu nareszcie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, (dalej: k.p.a.) poprzez dokonanie przez PWINB powierzchownej oceny materiału dowodowego i niedokonanie kluczowych dla prowadzonego postępowania ustaleń dotyczących pojęcia ważny interes obywatela oraz niedopuszczenia opinii biegłego w sprawie, skutkiem czego nie jest możliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie skarżącego kasacyjnie wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrok jest wadliwy, albowiem Sąd w ogóle nie odniósł się do kwestii naruszenia przez organ ważnego interesu obywatela oraz nie ocenił zasadności dopuszczenia opinii biegłego. Podtrzymując całość argumentacji przedstawionej wcześniej skarżący kasacyjnie dodatkowo podniósł, że zarówno pojęcie interesu jak i zakres uznania administracyjnego w zakresie dopuszczenia dowodu podlegać winno ścisłej kontroli sądowej. Kontroli sądu nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, ale kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu wyroku w sprawie II FSK 878/16, NSA zwrócił uwagę na kształtująca się od jakiegoś czasu linię orzeczniczą, która dopuszcza większą ingerencję sądu administracyjnego przy kontrolowaniu decyzji w przedmiocie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych (por. np. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II FSK 3829/14; z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt II FSK 3615/14; z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 4018/14) wskazując, że rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Postępowanie prowadzone przez PINB, a następnie WINB prowadzone było w sposób wadliwy, naruszający zarówno normy proceduralne jak i materialnoprawne. W związku z tym uzasadnione było uchylenie zaskarżonego "postanowienia" WINB przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego może dojść dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a tylko taki zarzut został sformułowany, stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Obowiązkiem organu w toku postępowania administracyjnego jest podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz uzasadnienie wydanej decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy prowadzące postępowanie nie naruszyły powołanych przepisów, a materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego przez organ umożliwiał stwierdzenie, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a materiał dowodowy można było uznać za wyczerpująco prezentujący stan faktyczny. Realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W niniejszej sprawie wszystkie okoliczności zostały wyjaśnione. Skarżący nie wskazuje na czym polega nie wyjaśnienie sprawy. Ogranicza się jedynie do lakonicznego stwierdzenia ,że należało przeprowadzić dowód z opinii biegłego nie wskazując na jaką okoliczność oraz, że nie został należycie wyważony ważny interes obywatela. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że rozbudowa parkingu na działce nr [...] we wsi J. gm. S. była samowolą budowlaną dokonana po 1997 roku. Z akt sprawy oraz prowadzonych uprzednio postępowań administracyjnych bezsprzecznie wynika, że w dniu [...] grudnia 2009 r. organ przeprowadził oględziny ustalając, że na przedmiotowej działce istnieje zajazd "[...] " wraz z parkingiem, ze zjazdem z drogi krajowej nr [...]. Teren działki jest częściowo utwardzony kostką typu polbruk oraz asfaltem, wyznaczone są miejsca parkingowe - 38 sztuk dla samochodów ciężarowych oraz 14 sztuk dla samochodów osobowych. Z bezspornych ustaleń organów wynika również, roboty te zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Poza sporem pozostaje także, że w prowadzonym postępowaniu prawomocnie rozstrzygnięta została również kwestia obowiązku poniesienia przez skarżącego opłaty legalizacyjnej, jako warunku niezbędnego do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Do chwili wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie uiścił wspomnianej opłaty co uzasadniało wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny jako niezasadne należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.