II OSK 1563/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 957/19 w sprawie ze skargi W. K. i T. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 957/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie"), oddalił skargę W. K. i T. K. (dalej: "skarżący") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") z [...] marca 2019 r., nr [...]. Postanowieniem tym GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: "RDOŚ") odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...], obręb [...], gm. O. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli W. K. i T. K., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację § 4 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia Nr 106 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jeziora Mielno (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr 176, poz. 2574, dalej: "Rozporządzenie"), polegającą na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w wyniku czego nie zachodzą okoliczności wyłączające zakaz lokalizowania obiektów budowlanych wynikający z treści § 4 ust. 1 pkt 8 przedmiotowego Rozporządzenia. Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie wnieśli też o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w przedmiotowym stanie faktycznym celem skarżących kasacyjnie nie jest budowa nowego budynku, a jedynie jego modernizacja, która wiąże się z pracami budowlano-remontowymi, w tym zmianą powierzchni budynku. Nie ma ona jednak na celu posadowienia nowego budynku, nieistniejącego w chwili toczenia się niniejszego postępowania. Zdaniem skarżących kasacyjnie, niezasadne wydaje się być rozpatrywanie przez organy oraz Sąd w swoich rozstrzygnięciach kwestii ewentualnego uzupełniania zabudowy, której charakter, poprzez działania skarżących kasacyjnie, nie ulegnie zmianom, a planowane prace modernizacyjne są niezbędne dla zachowania stałości posadowionego na nieruchomości przed wieloma laty budynku. 3. Zarządzeniem z [...] stycznia 2023 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Jeżeli chodzi ustalenie rodzaju inwestycji, której dotyczy uzgodnienie dokonywane przez RDOŚ w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p."), to organ ochrony przyrody jest tu związany danymi dotyczącymi rodzaju i parametrów inwestycji wskazanymi w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie bowiem ten projekt, a nie ogólnie ujęte przedsięwzięcie, podlega uzgodnieniu. W realiach niniejszej sprawy projekt decyzji, przedstawiony RDOŚ do uzgodnienia przy piśmie Burmistrza O. z [...] listopada 2018 r., dotyczył odbudowy budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...], obręb [...]. Skarżący nie mogą, w postępowaniu uzgodnieniowym, a tym bardziej w postępowaniu przed sądem administracyjnym dotyczącym kontroli legalności orzeczenia wydanego przez organ współdziałający, skutecznie podważać takiej kwalifikacji inwestycji dokonanej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Uzupełniająco należy dodać, że z akt sprawy wynika, że określenie przedmiotu inwestycji jako odbudowa budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...], obręb [...], było związane z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] lipca 2018 r. W postanowieniu tym, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202; dalej: "Prawo budowlane"), zobowiązano skarżących do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej odbudowy budynku letniskowego na działce nr [...], obręb [...]. Odnosząc się z kolei do twierdzeń skarżących, że w sprawie chodzi o budynek wzniesiony wiele lat temu, należy przypomnieć, że prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 28 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1106/15, oddalono skargę T. K. i W. K. na postanowienie GDOŚ z [...] stycznia 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ z v października 2014 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku rekreacyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce ew. nr [...] w obrębie [...]. W tym kontekście należy wskazać na instytucję prawomocności materialnej orzeczeń sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Określona w art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego w odniesieniu tak do organu administracji publicznej, jak i do sądu administracyjnego oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co powinno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie weryfikowana, a tym bardziej odmiennie rozważona. Przedmiotowe związanie prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego rozciąga się na motywy wyroku w takich granicach, w jakich zdeterminowały one treść jego sentencji. Jak się przyjmuje jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie dających się pogodzić w systemie sprawowania władzy publicznej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1434/21 oraz z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1419/22, CBOSA). 4.5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Zgodnie z tym przepisem, zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Po pierwsze, działka nr [...] nie znajduje się, w świetle treści uchwały Nr XXXIX-348/2017 Rady Miejskiej w Olsztynku z 30 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Olsztynek, w graniach zwartej zabudowy wsi W. określonych w tym Studium (zob. s. 137-138 tekstu studium oraz załącznik graficzny nr 2 do studium). Po drugie, nie są również spełnione przesłanki warunkujące zastosowanie drugiego z wyjątków od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od jezior, dotyczącego uzupełnienia zabudowy. Niezależnie od tego, że w sprawie chodzi o zabudowę letniskową (rekreacji indywidulanej), a nie wymaganą w § 4 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia zabudowę mieszkaniową i usługową, to nie jest również spełniony warunek istnienia zabudowy z obu stron działki nr [...]. Z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że przyległe do nieruchomości skarżących działki są niezbudowane. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że warunek uzupełnienia, a nie kontynuacji, zabudowy w połączeniu z wymogiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na przyległych działkach, oznacza, że obie działki graniczące bezpośrednio z terenem inwestycji muszą być już zabudowane. Innymi słowy, we wspomnianym wyjątku chodzi o dopuszczenie zabudowy działki, która z obu stron, patrząc od linii brzegowej, bezpośrednio graniczy z działkami już zabudowanymi, czyli tzw. zabudowę plombową (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 405/22; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1925/21; wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., II OSK 467/18; wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 164/19, CBOSA). 4.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.