II OSK 16/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2024 r. sygn. akt I SAB/Wr 482/23 w sprawie ze skargi D.H. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach I., II., III. oraz V. i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 3 września 2024 r., I SAB/Wr 482/23, w wyniku rozpoznania skargi D.H. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (UE), stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie strony skarżącej (pkt I.), zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie strony skarżącej, w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt II.), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III.), dalej idącą skargę oddalił (pkt IV.); zasądzając od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt V.). W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że D.H., obywatel Ukrainy wnioskiem z 20 stycznia 2023 r. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy pismem z 3 listopada 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość ww. organu, poprzedzoną ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie powinien znajdować zastosowanie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., wstrzymujący bieg terminu na załatwianie sprawy we wnioskowanym zakresie. Uwzględniając skargę, Sąd I instancji odwołał się do pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania określonego w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., a także dyspozycji art. 210 ust. 1 i 2 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: u.c., i wskazał, że z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż w sprawie organ nie podjął się właściwego zorganizowania postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Nie znalazło ono swojego finału do daty wniesienia skargi – przez okres 11 miesięcy, w którym to okresie organ wykonał zaledwie cztery czynności. To strona przejawiała w toku postępowania większą aktywność, poprzez składanie dokumentów, pism i ponagleń. Powyższe powoduje, że zdaniem Sądu postępowanie organ prowadził przewlekle, naruszając art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, działanie organu w niniejszej sprawie winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Sytuacji strony w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Rażącym ignorowaniem przepisów było "wezwanie" o dokumenty, w którym Wojewoda przerzucił na stronę ocenę, jakimi brakami dotknięty jest jej wniosek, gdy taka ocena jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie - to wprost wskazuje, że organ nie miał zamiaru zajmować się merytorycznie sprawą. Dopiero w wezwaniu z 27 listopada 2023 r. organ wskazał precyzyjnie braki. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość miała więc miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że czas trwania postępowania przed organem do skargi, mając na uwadze 6-miesięczny termin na wydanie rozstrzygnięcia, nie uzasadnia przyznania sumy pieniężnej. Sąd dodatkowo zauważył, że wobec ściśle określonego w art. 1 u.p.o.u. zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy jej przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie. W zakresie legalizowania pobytu dotyczy ona wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy od dnia 24 lutego 2022 r. bezpośrednio z terytorium Ukrainy przybyli na terytorium RP, szukając schronienia przed wojną. Organ nie uprawdopodobnił, by strona była objęta tą regulacją, a i z akt administracyjnych nie wynika ta okoliczność. Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski prowadził postępowanie przewlekle, przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo ustawowego zawieszenia biegu terminu załatwienia sprawy i braku możliwości stwierdzenia przewlekłości organu, w konsekwencji także kwalifikowania jej jako rażącego naruszenia prawa, gdyż zgodnie z art. 100c ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa; 2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski prowadził postępowanie przewlekle, przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo ustawowego zawieszenia biegu terminu załatwienia sprawy i braku możliwości stwierdzenia przewlekłości organu, w konsekwencji także kwalifikowania jej jako rażącego naruszenia prawa, gdyż zgodnie z art. 100d ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Dolnośląskiego na uzasadnionej podstawie. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.p.o.u. poprzez dokonanie wadliwej wykładni powyższych przepisów, co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE odpowiada stanowi przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., ma on charakter kwalifikowany (rażący) i powinien prowadzić do zobowiązania organu do rozpatrzenia żądania cudzoziemca w terminie 60 dni od otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem. Wbrew natomiast przyjętemu przez skarżący kasacyjnie organ założeniu, wadliwości orzeczenia nie powinno się łączyć z wadliwym zastosowaniem przez Sąd I instancji wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.p.o.u., uwzględniając, że do wniosku cudzoziemca, który został złożony 20 stycznia 2023 r., nie mogły one w oczywisty sposób się odnosić. Zasadnicze znaczenie dla podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu skargi kasacyjnej ma stwierdzenie, że Sąd I instancji, nieprawidłowo wyznaczył zakres zastosowania art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., uznając, iż kształtuje go w sposób bezpośredni dyspozycja art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła wpływać na ocenę działań podejmowanych przez Wojewodę Dolnośląskiego w kontrolowanej sprawie, której przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez obywatela Ukrainy, którego pobyt w Polsce nie ma związku z okolicznościami powołanymi w u.p.o.u. Przypomnienia wymaga, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepis art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowi rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 22 maja 2025 r., II OSK 1349/24; wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., II OSK 2585/24; wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., II OSK 1341/24; wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 1883/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., II OSK 286/24; wyrok NSA z 24 października 2024 r., II OSK 1182/24). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. W kontekście sformułowanej przez Sąd oceny prawnej wymaga podkreślenia, że wskazana regulacja u.p.o.u. ma charakter epizodyczny i jest zorientowana na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak uznał ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Przepisy te stanowią, jak należy przyjąć, dopuszczalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców, których status prawny art. 37 ust. 2 Konstytucji różnicuje względem obywateli polskich, zezwalając na poddanie przysługujących im konstytucyjnych praw ograniczeniom na drodze ustawowej. Wniosek ten powinien zostać równocześnie opatrzony jednak zastrzeżeniem, że odmiennej ocenie podlegać musi przedłużenie obowiązywania art. 100d u.p.o.u. na okres po 30 czerwca 2024 r., wprowadzone na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że okres ponad dwóch lat jest czasem, w jakim władze publiczne zobowiązane były dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, wobec czego niespełnienie warunku niezbędności ograniczenia nakazuje rozwiązanie przyjęte w art. 100d ust. 1 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 3 cyt. ustawy traktować jako naruszające zasadę proporcjonalności, a tym samym uchybiające m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2939/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 2942/24; wyrok NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24). Mając na uwadze datę złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, skutek nierozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącego, wynikający z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u., nie pozwalał, uwzględniając dodatkowo normę art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.u., sposobu rozpatrywania wniosku skarżącego kwalifikować jako formy naruszenia prawa, do której odwołuje się art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach I., II., III. oraz V. i w tym zakresie oddalił skargę, orzekając równocześnie o oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałej części, tj. tej, która zaskarżeniem objęła pkt IV. wyroku, którym Sąd I instancji dalej idącą skargę skarżącego oddalił. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.