II OSK 1604/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 951/18 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1.oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. U. na rzecz M. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 951/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.a P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję. M. U. (uczestniczka postępowania), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) i w powiązaniu z art. 7, art. 77 i art. i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) poprzez błędne ustalenie, że Wojewoda Wielkopolski, wydając zaskarżoną decyzji, dokonując oceny stanu faktycznego, w sposób niedostateczny i nie dość wnikliwy dokonał analizy, czy wnioskujący o wydanie decyzji (skarżący: M. P.) posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w konsekwencji doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, w sposób bezpośredni wpływając na rozstrzygnięcie wydane w wyroku z dnia [..]r.; 2. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (dalej: P.b.) poprzez uznanie, że organ wydający zaskarżoną decyzję, powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające w szerszym zakresie, niż to zostało w przedmiotowym postępowaniu przeprowadzone, w szczególności wobec bierności inwestora i jego braku wykazywania w jakikolwiek sposób tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej własność M. U., w świetle znanego inwestorowi faktu braku zgody na wykorzystanie nieruchomości M. U. dla potrzeb planowanej przez inwestora inwestycji. Podnosząc powyższe zarzuty, M. U. wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji; 2. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wyodrębniając uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania i zarzutu naruszenia prawa materialnego, M. U. wywiodła, że Wojewoda Wielkopolski w ramach toczącego się postępowania wydał decyzję w oparciu o prawidłowo i dostatecznie rozpoznany stan faktyczny. Ponad wszelką wątpliwość, do wiadomości organu wydającego zaskarżoną decyzję dotarła informacja o braku zgody właściciela nieruchomości w zakresie możliwości wykorzystywania przedmiotu własności wnoszącej skargę kasacyjną na cele związane z inwestycją planowaną przez właściciela nieruchomości sąsiedniej - M.a P.. M. U. podniosła, że w ramach wniesionego odwołania oraz w składanych pisemnych wyjaśnieniach na żądanie organu administracji, w sposób bezpośredni określiła, że nie wyraża zgody na wejście inwestora na jej teren, wyrażając jednocześnie swoje zdziwienie okolicznością przedkładania do zatwierdzenia projektu budowlanego, opierającego się na konieczności korzystania z nieruchomości stanowiącej jej własność. Już ta okoliczność w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, jednoznacznie przesądza o braku istnienia umowy zobowiązaniowej, łączącej rzekomo właścicieli nieruchomości sąsiednich tj. inwestora i M. U., którą to umowę miałby wykazywać inwestor w ramach dodatkowych czynności wyjaśniających, wskazanych Wojewodzie Wielkopolskiemu zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracji, w celu wyjaśnienia kwestii posiadania lub braku posiadania zgody na dysponowanie jej nieruchomością na cele związane z planowaną budową, sprowadzi się w istocie do konieczności wykazywania przez właścicielkę gruntów, że nie obciążają jej prawa osób trzecich, z jednoczesną groźbą bezpośredniej ingerencji w sferę jej władztwa, jako właściciela nieruchomości, co pozostaje w jaskrawej sprzeczności z uprawnieniami właścicielskim M. P., reprezentowany przez adwokata, złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od M. U. kosztów postępowania przed Sądem drugiej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący stwierdził, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś pozostałe strony postępowania, w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Następnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Rozpoznawaną skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania). Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to z kolei wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada lub nie odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie (tzw. błąd subsumpcji). Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem przez autora skargi kasacyjnej, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, rozumienia naruszonego przepisu. Z kolei właściwe sformułowanie błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego powinno polegać na wykazaniu na czym, zadaniem wnoszącego skargę kasacyjną, polegał błąd subsumcji, czyli dlaczego dany przepis powinien lub nie powinien być zastosowany do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, zarzucając naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "P.b."), nie wskazano nawet, na czym to naruszenie polegało – czy na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu. Nie zawarto w niej też właściwie uzasadnienia tego zarzutu, skupiając się na uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania i nadmieniając jedynie, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż organ wydający decyzję powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w szerszym zakresie niż zostało przeprowadzone. Można się zatem wyłącznie domyślać, że intencją autora skargi kasacyjnej było postawienie zarzutu błędnej wykładni wskazanego przepisu. Wziąwszy powyższe pod uwagę, trzeba podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, które Sąd w tym składzie w pełni podziela, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń fatycznych przyjętych za podstawę wyrokowania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 3011/17, z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt II FSK 463/19, z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2541/16, z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 219/09 i z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1723/11. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek bowiem z normy prawnej zawartej w przepisie prawa materialnego wynika, jaki stan faktyczny wypełnia jej hipotezę, to jednak obowiązek organu administracji obejmujący ustalenie okoliczności sprawy w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz wiążące się z nim obowiązki organu administracji w zakresie postępowania dowodowego, w tym zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona, wynikają z przepisów K.p.a., w tym art. 7, art. 77 § i art. 80. Sformułowany w powyższy - niejednoznaczny zresztą - sposób zarzut prawa materialnego zmierza natomiast w istocie do podważania konkluzji Sądu pierwszej instancji, że organy administracji, nie podejmując wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), nie zbierając i nie rozpatrując w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a co za tym idzie przedwcześnie uznając, że okoliczność niedysponowania przez M.a P. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 80 K.p.a.), przedwcześnie zastosowały art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Sąd dokonał prawidłowej wykładni ostatniego ze wskazanych przepisów. Nie jest ona też w istocie kwestionowana przez wnoszącą skargę kasacyjną, która – jak powyżej wykazano – w rzeczywistości zmierza do podważania konstatacji Sądu pierwszej instancji, że w sprawie doszło do mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, naruszenia przepisów postępowania. Akceptując zatem przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie art. 32 ust. 4 pkt 3 P.b., należy jedynie odnotować, że co do zasady organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają obowiązku sprawdzania, czy zawarte w tym oświadczeniu dane są zgodne z rzeczywistością. Jest ono wszakże składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i korzysta z domniemania, że dane zawarte w tym oświadczeniu są zgodne z rzeczywistością. Jeżeli jednak prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostaje, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, zakwestionowane, to należy zweryfikować zgodność oświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym. Obowiązek ten należy wywieść z art. 32 ust. 4 pkt 3 P.b. w zw. z art. 4 P.b., zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, a także z istoty oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, która jest taka sama, jak istota oświadczenia, o którym mowa w art. 75 § 2 K.p.a. Wiarygodność takiego oświadczenie może zaś podlegać weryfikacji w postępowaniu dowodowym. Wziąwszy powyższe pod uwagę, należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Oceniając natomiast zaskarżony wyrok w zakresie w zakresie obejmującym naruszenie wyżej wymienionych przepisów K.p.a., należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie za chybioną uznać argumentację autora skargi kasacyjnej. Po pierwsze, zgodnie z art. 3 pkt 11 P.b. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Nie ulega więc wątpliwości, że źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być zobowiązanie wynikające z jednostronnego oświadczenia właściciela nieruchomości, w którym wyraża on zgodę na wykorzystanie jego nieruchomości na cele budowlane lub umowa zawarta między inwestorem a właścicielem nieruchomości, z której wynika, że udziela on zgody na takie wykorzystanie nieruchomości. W obu tych przypadkach inwestor, niebędący właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, legitymuje się prawem z art. 3 pkt 11 P.b. na podstawie, wynikającego z oświadczenia lub umowy, stosunku obligacyjnego pomiędzy nim a podmiotem mającym tytuł prawny do nieruchomości. Po drugie, w aktach sprawy znajduje się odpis przedłożonej przez inwestora zgody wnoszącej skargę kasacyjną na zaprojektowanie oraz budowę instalacji gazowej w miejscowości [..]W aktach sprawy znajduje się także oświadczenie D. P., z którego wynika, że w maju 2015 r. on oraz firma [..] (M. P. prowadzi pod tą firmą działalność gospodarczą – przyp. Sądu) kupili części spornej nieruchomości. Z aktu notarialnego miało natomiast wynikać, że M. U. udostępni istniejące media i wyraża zgodę na ich modernizację w przyszłości, przy czym – jak oświadczył D. P. – okazało się, że wbrew oświadczeniu M. U. złożonemu przed notariuszem, w rzeczywistości nie dysponowała ona niezbędnymi mediami, w tym przyłączem gazowym. Powołane okoliczności są zgodne z okolicznościami podanymi przez skarżącego w oświadczeniu złożonym podczas rozprawy przed Sądem pierwszej instancji w dniu [..] Ponadto, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ze skargi M.a P. wynika, że pomiędzy nim a Małgorzatą Urbańską została zawarta umowa użyczenia. Po trzecie, oświadczenie woli, z którego wynika zgoda właściciela nieruchomości na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane, nie jest oświadczeniem o charakterze procesowym, które strona może cofnąć, czy zmodyfikować w toku postępowania administracyjnego. Oświadczenie takie ma charakter materialnoprawny, ponieważ może wywołać skutki w zakresie prawa materialnego przewidziane w przepisach prawa budowlanego (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2380/16. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też błędne jest zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko, że dla wykazania niedysponowania przez M.a P. prawem do nieruchomości na cele budowlane wystarczające było to, że w ramach wniesionego odwołania i w pismach złożonych w toku postępowania przez organem drugiej instancji M. U. stwierdziła, że nie wyraża zgody na korzystanie przez skarżącego z jej nieruchomości. Po czwarte zatem, Sąd pierwszej instancji trafnie odwołał się do przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących wad oświadczeń woli i warunków odwołania złożonego oświadczenia woli. Oświadczenie, w którym właściciel nieruchomości wyraża zgodę na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane jest bowiem oświadczeniem woli, czyli ujawnionym, uzewnętrznionym zamiarem wywołania określonych skutków prawnych. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołał treść art. 61 § 1 K.c., zgodnie z którym oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo odwołał się również do art. 88 § 1 K.c., który stanowi, że uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu lub groźby, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie. Trafnie też Sąd wskazał, że uchylenie się od skutków oświadczenia woli następuje w trybie pozasądowym i nie wymaga zatwierdzenia przez sąd, zaś adresat oświadczenia woli nie może przeszkodzić powstaniu skutków uchylenia. Niemniej jednak w okolicznościach sprawy, wobec powstania sporu, wystąpienie na drogę sądową może okazać się konieczne. Sąd bada wtedy, czy spełnione zostały przesłanki błędu prawnie doniosłego i czy uchylenie się od skutków oświadczenia woli nastąpiło w sposób prawem przewidziany. Po piąte, w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 sierpnia 2018 r. nie wyjaśniono, czy oświadczenie M. U. wyrażające zgodę na zaprojektowanie i budowę instalacji gazowej, zostało złożone pod wpływem błędu. Nie zbadano też, czy zostało ono skutecznie odwołane, co w kontekście powołanego wyżej art. 61 § 1 zd. 2 K.c. z pewnością wymagało ustalenia, wobec treści złożonego w toku postępowania administracyjnego pisma M. U., z którego wynika, że informacja o wycofaniu zgody została przez nią przekazana "do gazowni". Na co trafnie, zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, nie wyjaśniono też, kiedy wnosząca skargę kasacyjną udzieliła M.owi P.owi zgody na zaprojektowanie i budowę instalacji gazowej, ani nie ustalono, czy istotnie M. U. oświadczyła przy sporządzeniu aktu notarialnego, że udostępnia media i wyraża zgodę na ich modernizację w przyszłości. Po szóste, zatem nie ulega wątpliwości, że Wojewoda Wielkopolski, wydając decyzję z dnia [..]., którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił M.owi P.owi pozwolenia na budowę, naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w stopniu, którym mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po siódme, co za tym idzie, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.