II OSK 1881/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2663/15 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2663/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. - R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, zwany dalej: "Ministrem", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku A. S.-R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągu drogi krajowej nr [...] w miejscowości Z. - Budowa ciągu pieszo-rowerowego od km [...] do km [...]" - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że Wojewoda Śląski wydał decyzję na podstawie art. 11a ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową". W dniu 26 sierpnia 2014 r. do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach wpłynęło pismo A. S.-R. i F. S., stanowiące wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem skarżących przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż niewłaściwie zastosowano przepisy specustawy drogowej do realizacji zamierzenia polegającego na budowie ciągu pieszo-rowerowego. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, podnieśli, że za drogę publiczną nie może zostać uznany ani ciąg pieszy ani też rowerowy, gdyż ustawa o drogach publicznych nie zawiera takiego określenia jak ciąg pieszo-rowerowy, którym posłużono się w decyzji Wojewody Śląskiego. Brak było więc podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja stanowi budowę drogi publicznej, co uzasadnia stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego uznając, że decyzja Wojewody Śląskiego nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 2 kwietnia 2015 r. A. S.-R. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Minister uznał, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem organu niezasadny jest zarzut rażącego naruszenia prawa polegający na zastosowaniu przepisów specustawy drogowej do budowy ciągu pieszo-rowerowego. Nie zgodzono się z twierdzeniem skarżącej, że istnienie legalnej definicji drogi (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) oraz legalnej definicji drogi rowerowej (art. 4 pkt 11a ustawy o drogach publicznych) świadczy o tym, że ciąg pieszo- rowerowy nie może stanowić części drogi. Minister powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 750/12 wskazał, że ścieżka przeznaczona do ruchu drogowego stanowi element drogi. Z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) wynika, że drogę stanowi wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Również analiza przepisów rozporządzenia w zakresie kwestii technicznych związanych z sytuowaniem ścieżek rowerowych została zawarta w dziale III "Droga i połączenia dróg" pozwala stwierdzić, że drogę przeznaczoną do ruchu rowerów albo rowerów i pieszych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, uznać należy za część składową drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organ nadzoru podniósł, że za szerokim rozumieniem pojęcia drogi przemawia również fakt, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga ma być budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego z czego można wyprowadzić wniosek, że drogą w rozumieniu wskazanej ustawy będzie budowla przeznaczona do poruszania się uczestników ruchu drogowego - pieszych, kierujących, pasażerów pojazdów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 1220/11). Ponadto Minister powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1253/07, z którego wynika, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Wskazano, że budowa ciągu pieszo-rowerowego realizuje m.in. cele specustawy drogowej. W niniejszej sprawie skutkuje ona przeniesieniem ruchu pieszego z pobocza drogi krajowej oraz ruchu rowerowego z jezdni drogi krajowej na wyznaczony do tego ciąg pieszo-rowerowy. Zwiększa to bezpieczeństwo ruchu drogowego, poprawia płynność oraz komfort użytkowania drogi krajowej nr [...]. Minister uznał, że prawidłowa jest odmowa stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Śląskiego, w sytuacji braku okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego A. S.-R., zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: a/ przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.) oraz przepisu art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że specustawa drogowa ma zastosowanie do inwestycji polegającej na budowie ciągu pieszo - rowerowego, który stanowi część drogi publicznej, b/ przepisu art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niezapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w postaci dostępu do drogi publicznej, 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015r., znak: [...], decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] oraz decyzji Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd podzielił stanowisko organu, że nie zaistniała w odniesieniu do ww. decyzji Wojewody Śląskiego żadna z przesłanek nieważności, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że podstawowa kwestia sprowadza się do rozstrzygnięcia czy do inwestycji będącej przedmiotem postępowania ma zastosowanie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odpowiadając na tę kwestię oraz podstawowy zarzut skargi Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 4 pkt 2 ww. ustawy, droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z art. 4 pkt 6 cytowanej ustawy wynika natomiast, iż drogą dla rowerów jest droga lub jej część przeznaczona do ruchu rowerów jednośladowych, oznaczona odpowiednimi znakami drogowymi. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) drogę w rozumieniu przepisów niniejszej ustawy stanowi wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem dla pojazdów szynowych, znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Interpretacja treści art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, wskazuje, iż ścieżka przeznaczona do ruchu rowerowego stanowi element drogi. A zatem, w ocenie Sądu, objęcie ścieżki rowerowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy uznać za uzasadnione. Sąd podkreslił przy tym, że przedmiotem inwestycji objętej niniejszym postępowaniem jest rozbudowa istniejącej drogi publicznej polegająca na budowie ciągu pieszo-rowerowego w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągu drogi krajowej nr [...]. W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwględnienie zarzut naruszenia art. 11f ust. 4 specustawy drogowej. Działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb Z., gmina Strumień, stanowią jedną nieruchomość m.in. z działkami o nr ew. [...], [...], [...], obręb Z., gmina Strumień, objętą tą samą księgą wieczystą (KW Nr [...]), do których przewidziano bezpośredni dostęp do drogi krajowej nr [...]. Materiał dowodowy zebrany w sprawie wyraźnie wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez istniejące zjazdy z drogi krajowej nr [...], opisane w dokumentacji projektowej jako przejazdy odpowiednio do działek nr [...] i [...]- w km ok. [...], działki nr [...] - w km ok. [...], oraz działki nr[...]w km ok. [...]. Prawidłowo zatem organ uznał, że skarżąca nie zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej w zakresie wskazywanych działek. Za prawidłowe Sąd uznał również stanowisko organu dotyczące zmiany stosunków wodnych na gruncie. W skardze kasacyjnej A. S. - R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Skarżąca zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), dalej jako: "specustawa drogowa", oraz art. 1, art. 4 pkt 1 i pkt 11a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), dalej jako: "u.d.p.", poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że ciąg pieszo - rowerowy jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych co oznacza, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma również zastosowanie do inwestycji polegającej na budowie ciągu pieszo - rowerowego. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a., 2) uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzających ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] i decyzji Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżąca na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, stanowi o tym, że ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z legalną definicją drogi, o której mowa w art. 4 pkt 2 u.d.p., drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, przy czym do dróg publicznych zalicza się tylko drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne (art. 1, art. 2 ust. 1 u.d.p.). W ocenie skarżącej ciąg pieszo - rowerowy nie mieści się w przytoczonej definicji drogi, bowiem nie można go zakwalifikować ani jako obiektu inżynierskiego, przez który ustawa rozumie obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcję oporową (art. 4 pkt 12 u.d.p.), ani też instalacji przemysłowej, czy też urządzenia technicznego. Ustawa o drogach publicznych, zawiera również definicję drogi rowerowej w art. 4 pkt 11a u.d.p., która stanowi, że jest to droga przeznaczona do ruchu rowerów albo rowerów i pieszych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Droga rowerowa zgodnie z cytowaną ustawą jest odrębnym rodzajem dróg, podobnie jak droga ekspresowa czy też autostrada, a odmiennie niż jezdnia czy chodnik, które są zdefiniowane jako część drogi (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Skarżąca wskazała, że Sąd rozstrzygając zagadnienie czy ścieżka przeznaczona do ruchu rowerowego stanowi element drogi, swoje stanowisko oparł na interpretacji treści art. 4 pkt 1 u.d.p. w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.), który zawiera definicję drogi jako wydzielonego pasu terenu składającego się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrąbie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Skarżąca podkreśliła, że ustawa o drogach publicznych i ustawa Prawo o ruchu drogowym zawierają własne definicje użytych w ustawie określeń. Ustawy te w sposób odmienny definiują pojęcie drogi. Gdy w ustawie o drogach publicznych pojawia się określenie drogi i brak jest odesłań do innych ustaw, to pojęcie to należy rozumieć zgodnie z brzmieniem nadanym w ustawie o drogach publicznych. Dodatkowo ustawodawca wskazał, że specustawa drogowa ma zastosowanie do inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z ustawy tej w sposób niebudzący wątpliwości wynika co należy rozumieć przez drogę i jakie elementy stanowią jej część. Błędne jest zatem rozstrzyganie o tym czy droga rowerowa jest częścią drogi w rozumieniu ustawy prawo o drogach publicznych poprzez odwoływanie się do definicji drogi z ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skarżąca podniosła, że Minister twierdząc, że ścieżka przeznaczona do ruchu drogowego stanowi element drogi, powoływał się na orzeczenia sądów administracyjnych, które zostały wydane w innych stanach faktycznych. Skarżąca stwierdziła, że dotychczas judykatura nie wyraziła stanowiska w zasadniczej kwestii, czy ciąg pieszo - rowerowy stanowi część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można wydać wyłącznie dla takiego rodzaju inwestycji, która mieści się w ustawowym pojęciu drogi zdefiniowanej w art. 4 pkt 2 u.d.p. i spełniającej funkcję drogi publicznej. W ocenie skarżącej ciąg pieszo - rowerowy nie jest elementem stanowiącym część drogi, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Skarżąca zwróciła również uwagę, że Wojewoda Śląski w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji wskazuje, że projektowany ciąg będzie biegł wzdłuż drogi krajowej nr [...], a nie na to, że będzie stanowił element drogi krajowej czy też, że będzie zlokalizowany w jej pasie drogowym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie w całości. Organ podniósł, że skarżąca kasacyjnie pomija fakt, że przedmiotem inwestycji objętej niniejszym postępowaniem jest rozbudowa istniejącej drogi publicznej polegająca na budowie ciągu pieszo - rowerowego w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągu drogi krajowej. Zdaniem GDDKiA argumentacja skargi kasacyjnej wywodzona jest w oderwaniu od powyższego faktu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zwiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), oraz art. 1 i art. 4 pkt 1 i pkt 11a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 1 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 4 pkt 11a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), a więc nie mógł dopuścić się naruszenia tych przepisów w zarzucanej mu formie. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa. Skoro Sąd nie interpretował powyższych przepisów, to nie można skutecznie zarzucić, iż błędnie zrozumiał treść tych norm prawnych. Natomiast wykładnia przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie nosi znamion wadliwości. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu i nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa w tym zakresie. Dokonana wykładnia powyższego przepisu uwzględnia stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela. Konsekwencją dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni jest przyjęcie prawidłowego stanowiska, że w okolicznościach tej sprawy ciąg pieszo-rowerowy należy uznać za element rozbudowywanej – w celu poprawienia bezpieczeństwa ruchu drogowego - istniejącej drogi publicznej, tj. drogi krajowej nr [...]. Zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Zaznaczyć należy, że w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem: "inwestycji", co oznacza, że desygnat tego pojęcia obejmuje nie tylko budowę, ale też przebudowę bądź remont drogi publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1032/12 - CBOIS). Ścieżka rowerowa może mieć charakter istniejącej drogi publicznej – być częścią drogi przeznaczoną dla ruchu rowerów, a może też być odrębną, samodzielną, nie stanowiącą części innej drogi - drogą przeznaczoną do ruchu rowerów, czy też drogą rowerową stanowiącą drogę wewnętrzną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1470/16; z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1351/14, CBOIS). W niniejszej sprawie ciąg pieszo - rowerowy jest realizowany jako przebudowa drogi publicznej. Skoro budowa ciągu rowerowo - pieszego będzie służyć realizacji celu publicznego - przebudowie drogi publicznej, to rację ma Sąd pierwszej, że objęcie tego ciągu rowerowo – pieszego, znajdującego się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], specustawą drogową jest uzasadnione. Ponadto podkreślić należy, iż oceny czy decyzja ta jest dotknięta (czy też nie jest dotknięta) wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania badanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r., I SA 1400/97, LEX nr 44635). W dniu wydania decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2014 r., objętej postępowaniem nieważnościowym, nie było w ustawie o drogach publicznych definicji drogi rowerowej. Dopiero z dniem 21 czerwca 2014 r. - mocą art. 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 659) w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 4 po pkt 11 dodano pkt 11a w brzmieniu:"11a) droga rowerowa - drogę przeznaczoną do ruchu rowerów albo rowerów i pieszych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem". Skoro zatem w dacie wydania decyzji Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej w ustawie o drogach publicznych nie było definicji drogi rowerowej, to przepisy wymagały dokonania wykładni dla ustalenia charakteru ciągu pieszo-rowerowego i celem rozważenia, czy taki ciąg stanowi element drogi publicznej. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji odwołał się do 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym. Sąd pierwszej instancji oceniając, czy ścieżka przeznaczona do ruchu rowerowego stanowi element drogi publicznej, trafnie sięgnął do definicji drogi i drogi dla rowerów, zawartych w ustawach obowiązujących w dacie wydania decyzji Wojewody Śląskiego. I tak, posługując się definicją pasa drogowego i drogi (art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz definicją drogi dla rowerów (art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - t.j. z 2005 r. Nr 108, poz. 98 ze zm. - błędnie podanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako art. 4 pkt 6), definicją drogi (art. 2 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym) - w brzmieniu z daty wydania kwestionowanej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2014 r. - Sąd pierwszej instancji wyprowadził prawidłowy wniosek, że interpretacja treści art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, wskazuje, iż ścieżka przeznaczona do ruchu rowerowego stanowi element drogi. Stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji jest prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 750/12, CBOIS). Przypomnieć też należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Zaznaczyć należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). O rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36, z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 71/94, OSNAP 1995/13/156). Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważyć należy, iż wprawdzie z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie uważa, że Wojewoda Śląski dopuścił się rażącego naruszenia prawa, to jednak w skardze kasacyjnej – zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w uzasadnieniu - nie postawiono stosownego zarzutu powiązanego z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. Z brzmienia art. 176 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu ( paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.