II OSK 1908/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. R., J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1995/14 w sprawie ze skargi R. R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1995/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę R. R. i J. R. na decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części. Jak wynika z akt sprawy, R. i J. R. pismem z dnia 23 grudnia 2004 r., skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę odcinka autostrady A-4 od węzła [...] do węzła [...], od km [...] do km [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 maja 2005 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. Decyzje te zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1070/05, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną o ww. wyroku WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 347/06. Po ponowny rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 grudnia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 października 2007 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał własną decyzję z dnia [...] października 2007 r. w mocy. Decyzje te stały się przedmiotem kontroli sądowej, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 587/08 uchylił obie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. i[...] stycznia 2008 r. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Decyzje te zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1596/09, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/10. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. w części dotyczącej działki o nr ew. [...], a w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności podnosząc, że wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1596/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił uprzednio wydane decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] października 2001 r. Podkreślił też w uzasadnieniu wyroku, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., był zawiązany oceną prawną wyrażoną w powyższym wyroku, w którym Sąd nakazał zbadać, czy w dacie wydania decyzji inwestor wykazał prawo do dysponowania działką nr ew. [...] oraz czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z decyzją o lokalizacji autostrady z dnia [...] czerwca 1998 r. R. i J. R. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., uchylił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z [...] października 2001 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...], a w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. J. R. i R. R. a także J. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z dnia [...] lipca 2011 r. Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2180/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1539/12 oddalił skargi kasacyjne J. R., R. R. i J. S. od ww. wyroku z dnia 13 marca 2012 r. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] w części stwierdzającej nieważność oraz w części odmawiającej stwierdzenia nieważności w zakresie dotyczącym działki o nr ewid. [...] z obrębu: [...] w Z., a w pozostałej części uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stosownie do dyspozycji art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzekał w warunkach związania wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1539/12. Z przywołanych wyroków wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie winno być ograniczone do działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w Z., bowiem uprawniony był badać decyzję wydaną w postępowaniu zwyczajnym tylko w takim zakresie, w jakim legitymację do jej kwestionowania posiadali wnioskodawcy, a zatem jedynie w odniesieniu do wynikającego z ustanowionego na rzecz R. i J. R. prawa użytkowania wieczystego działek [...] i [...]. Ponadto w w/w wyrokach przesądzone zostało, iż w stosunku do działki o nr ew. 2289/86 nie został naruszony w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu aktualnym na dzień 15 października 2001 r.), dotyczący wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w omawianej sprawie w zakresie dotyczącym tej działki nie doszło do rażącego naruszenia innych przepisów prawa, jak również nie jest ona dotknięta żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do działki o nr ew. [...], organ wyjaśnił, że z projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. wynika, iż sporna inwestycja została zaprojektowana na działce o nr ew. [...] z obrębu: [...] w Z. Decyzją Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] września 2000 r., znak: [...] został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości nr ew. [...], której właścicielem jest Gmina Miejska Zabrze, a R. i J. R. są następcami prawnymi użytkownika wieczystego. W wyniku podziału powstały działki o nr ew.: [...] i [...]. Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt: II SA/Gl 935/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2005 r., znak: [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Zabrza z dnia [...] września 2000 r., znak: [...]. W chwili obecnej działka o nr ew. [...] jest podzielona na działki o nr ew. [...] i [...]. Odnosząc poprzedni podział działki o nr ew. [...], tj. na działki o nr ew. [...] i [...], obowiązujący w dniu wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2001 r., do obecnego podziału na działki o nr ew. [...] i [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że powierzchnię dawnej działki o nr ewid. [...] stanowią obecne działki o nr ew. [...] (część powierzchni pomniejszona o powierzchnię dawnej działki o nr ew. [...].) i działka o nr ew. [...]. Natomiast cała dawna działka o nr ew. [...] jest częścią obecnej działki o nr ew. [...]. Z uwagi na fakt, że powierzchnie ww. działek nie pokrywają się oraz okoliczność, że orzeczenia zapadłe w omawianej sprawie odnoszą się do działki o nr ew. [...] i [...], oparł rozstrzygnięcie na podziale obowiązującym w dniu wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnych wyrokach z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2180/11 oraz z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1596/09 stwierdził, iż nie ma w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane "dotyczącego działki [...], czyli działki objętej inwestycją". Jednocześnie w toku prowadzonego postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada prawa do dysponowania działką o nr ew. [...] z obrębu: [...] w Z. na cele budowlane. Dlatego też, mając na uwadze, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki o nr ew. [...] z obrębu: [...] w Z. ani nie nabył tego prawa w terminie późniejszym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wydanie kontrolowanej decyzji Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...] października 2001 r. w odniesieniu do działki o nr ew. [...], nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. wnieśli R. R. i J. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1995/14 na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd odnosząc się do zarzutu niepokrywania się obszaru wyznaczonego decyzją lokalizacyjną z obszarem inwestycji stwierdził, że w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1596/09 Sąd nie podzielił zarzutu skargi co do tego, że inwestycja drogowa musi przebiegać dokładnie w tych samych granicach, które zostały określone przez decyzję lokalizacyjną. Pozwolenie na budowę nie może określać szerzej granic inwestycji, aniżeli czyniła to decyzja lokalizacyjna, Sąd jednak uznał, że nie wystąpi sprzeczność między decyzjami, jeżeli pozwolenie na budowę będzie obejmowało mniejszy obszar niż decyzja lokalizacyjna. Ustalenie to potwierdził następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2180/11 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. II OSK 1539/12 (zarzut ten był przedmiotem skarg kasacyjnych). Skarżący mimo dokonania rozstrzygnięcia przez sądy w tym zakresie podnieśli ponownie ten sam zarzut. Nie mógł on zatem odnieść oczekiwanego przez skarżących rezultatu. Następnie Sąd podkreślił, że decyzja zawiera pełne i prawidłowo sporządzone uzasadnienie, nie można zatem stwierdzić naruszenia art. 11 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że organ ustosunkował się do zarzutu niewykonalności decyzji Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...] października 2001 r. już we wcześniejszych rozstrzygnięciach, na co wskazał w odpowiedzi na skargę. Zarzut ten został rozpoznany w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2180/11 i został uznany za bezpodstawny. Zdaniem Sądu organ posiadał prawo do dysponowania działką nr [...] na podstawie umowy użyczenia z dnia 10 stycznia 2000 r., zawartej pomiędzy Miastem Zabrze a Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy z siedzibą w G. Skarżący mają ograniczoną legitymację do kwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a zatem mogą podejmować działania tylko w stosunku do działek o numerach ew. [...] i [...], przy czym ustalone jest bezspornie, że inwestor miał prawo dysponować na cele budowlane działką nr ew. [...], zaś nie miał prawa dysponować działką nr ew. [...], co zostało potwierdzone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2180/11. Organ zrealizował wytyczne wynikające z ww. wyroku i ustalił, że nowo wydzielone z działki [...] działki nr [...] i [...] nie odpowiadają działkom nr [...] i [...]. Jednocześnie organ stwierdził nieważność decyzji w zakresie obejmującym działkę nr [...] wobec rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r. wnieśli R. i J. R. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie niekompletnych akt sprawy (z wykazu znajdującego się na pierwszych stronach I tomu dokumentacji budowlanej zatwierdzonej decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. wynika, że dokumentacja budowlana składa się z 23 tomów. W aktach sprawy VII SA/Wa 1995/14 znalazły się tylko tom I, tom III/1A, tom III/2B, to VI/1A, tom VI/1B i tom VI/2. Brakuje zatem 17 tomów akt), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd nie mógł dokonać oceny zgodności obszaru objętego projektem budowlanym zatwierdzonym tą decyzją z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające określone w decyzji Wojewody katowickiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r.; 2. przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. poprzez uznanie, że związanie Sądu ustaleniami wynikającymi z wyroków w sprawach VII SA/Wa 1070/05, VII SA/Wa 587/08, VII SA/Wa 1596/09, VI SA/Wa 2180/11 i II OSK 1539/12 nie pozwala mu na badanie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego nr [...] z powodu rażącego naruszenia prawa w części dotyczącej działek będących w użytkowaniu wieczystym skarżących, pomimo iż obszar inwestycji określony w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody Śląskiego nr [...] nie pokrywa się z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające określone w decyzji o lokalizacji autostrady (wykracza poza te linie), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd nie mógł dokonać oceny zgodności obszaru objętego projektem budowlanym zatwierdzonym tą decyzją z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające określone w decyzji o lokalizacji autostrady i w konsekwencji nie mógł ocenić, czy doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa przez decyzję Wojewody Śląskiego nr [...]; 3. przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. i art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 25 ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. Nr 127, poz. 627 ze zm.) poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności części decyzji Wojewody Śląskiego nr [...] dotyczącej działek będących w użytkowaniu wieczystym skarżących z powodu rażącego naruszenia prawa, pomimo iż obszar inwestycji określony w projekcie budowlanym zatwierdzonym tą decyzją nie pokrywa się z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające określone w decyzji o lokalizacji autostrad (wykracza poza te linie) co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia organowi administracji ponowne badanie ważności decyzji w tym zakresie; 4. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. i art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 25 ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o autostradach płatnych poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności części decyzji Wojewody Śląskiego nr [...] dotyczącej działek będących w użytkowaniu wieczystym skarżących z powodu rażącego naruszenia prawa pomimo iż obszar inwestycji określony w projekcie budowlanym zatwierdzonym tą decyzją nie pokrywa się z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające określone w decyzji o lokalizacji autostrady (wykracza poza te linie). Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy przypomnieć, że wniosek R. i J. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. jest przedmiotem postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego od 2005 r. W okresie tym wydano wiele decyzji administracyjnych i wyroków sądów administracyjnych. Nie jest to więc sprawa nowa, jakby można wnioskować z zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej w tej sprawie. Sąd wydając zaskarżony wyrok był związany na zasadzie art. 153, art. 170 oraz art. 190 p.p.s.a. wcześniej w tej sprawie wydanymi wyrokami, a w szczególności wyrokiem WSA w Warszawie z 11 grudnia 2009 r., VII SA/Wa 1596/09, wyrokiem WSA w Warszawie z 13 marca 2012 r., VII SA/Wa 2180/11, wyrokiem NSA z 29 listopada 2013 r., II OSK 1539/12, czego jak się wydaje autor skargi kasacyjnej nie bierze pod uwagę formułując zarzuty. W pkt 1 skargi kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 133 p.p.s.a., gdyż zdaniem pełnomocnika skarżących, zaskarżony wyrok został wydany na podstawie niekompletnych akt sprawy. Zarzut ten jest oczywiście nieuzasadniony, gdyż należy zauważyć, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonywał kontroli decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem nadzwyczajnym w stosunku do postępowania zwykłego. Natomiast z faktu, że dokumentacja budowlana w postępowaniu zwykłym o wydanie decyzji Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. liczyła 23 tomy, nie można wnosić, że skoro całość tej dokumentacji nie była przedmiotem analiz w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, to został naruszony art. 133 § 1 p.p.s.a. Po pierwsze, należy zauważyć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, analizuje się kwestionowaną decyzję jedynie pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie jest to więc postępowanie odwoławcze, w którym organ II instancji musi rozpatrzyć sprawę "od nowa". Po drugie, jak zaznaczono wcześniej, zaskarżona decyzja była kontrolowana w tym postępowaniu przez Sąd już po raz trzeci, licząc od decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2011 r. I po trzecie, zakres kontroli w trybie nieważnościowym decyzji Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia [...] października 2001 r., a tym samym zakres kontroli sądowej, mógł dotyczyć wyłącznie tej części rozstrzygnięcia, które odpowiadało interesowi prawnemu skarżących, tj. działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...], do czego nie było konieczne przeanalizowanie całości akt sprawy. Poza tym kwestia zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją lokalizacyjną została rozstrzygnięta w wyrokach: VII SA/Wa 2180/11 i II OSK 1539/12. W związku z powyższym należy zauważyć, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego kończą się stwierdzeniem: iż obszar inwestycji określony w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] października 2001 r. nie pokrywa się z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające określone w decyzji o lokalizacji autostrady (wykracza poza te linie). Z powyższego stwierdzenia jednak nie wynika, jaki to ma związek z interesem prawnym skarżących, z działką nr ewid. [...], w części której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. Jak wynika z zaskarżonego wyroku oraz decyzji GINB z [...] lipca 2014 r. stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. w odniesieniu do działki nr ewid. [...], ponieważ inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. Natomiast z pkt 3 i 4 skargi kasacyjnej i wymienionych tam przepisów, które rzekomo zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem przez to, że obszar inwestycji określony w projekcie budowlanym wykracza poza linie rozgraniczające określone w decyzji lokalizacyjnej autostrady, nie wynika, jaki to skutek negatywny w postaci naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. wywarło na interes prawny skarżących i dlaczego należałoby również stwierdzić nieważność decyzji Wojewody Śląskiego Nr [...] w części dotyczącej działki ewid. nr [...], jak wnioskuje się na s. 8 skargi kasacyjnej. Polemikę na temat art. 153 i art. 190 p.p.s.a., zakresu związania oceną prawną wynikającą z wcześniejszych wyroków oraz związania wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, trudno zakwalifikować jako zarzuty oparte na podstawach określonych w przepisach art. 174 p.p.s.a., tym bardziej iż łączy się to z tezą o braku kompletnych akt sprawy, do czego odniesiono się na wstępie. Brak zgodności pomiędzy projektem budowlanym a decyzją o warunkach zabudowy, w tym przypadku decyzją lokalizacyjną, stanowi niewątpliwie naruszenie prawa i to niezależnie od tego, w jakim zakresie wystąpił brak tej zgodności. Nie każde jednak naruszenie przepisów prawa w tym zakresie, musi oznaczać rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Poza tym nie każdy podmiot w ramach posiadanego interesu prawnego ma legitymację do kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym niezgodności zatwierdzanego projektu budowlanego z decyzją lokalizacyjną. Ze skargi kasacyjnej jednoznacznie nie wynika, dlaczego skarżący uważają, że mają interes prawny, a nie interes faktyczny, w kwestionowaniu decyzji Wojewody Śląskiego z [...] października 2001 r. pod względem braku zgodności projektu budowlanego z decyzją lokalizacyjną, z uwagi na działkę nr ewid. [...]. I jak wynika z decyzji administracyjnych wydawanych od 2011 r. i wyroków sądów administracyjnych kontrolujących te decyzje, wiążących w sprawie, skarżący nie potrafili wykazać, że decyzja Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...], wymaga stwierdzenia nieważności w oparciu o którąkolwiek z podstaw wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie powinny być tak sformułowane, aby nie budziły żadnych wątpliwości i Sąd nie musiał się domyślać o co chodziło autorowi, a wynika to jednoznacznie z brzmienia art. 183 § 1 w związku z art. 176 p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.