II OSK 1909/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 218/15 w sprawie ze skargi U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 218/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w S. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W administracyjnym toku instancji zapadały kolejno w niniejszej sprawie: decyzja Burmistrza Miasta G. z [...] listopada 2009 r., znak: [...], nakazująca E. K. wykonanie określonych obowiązków; decyzja SKO w S. z [...] stycznia 2010 r., znak: [...], uchylająca ww. decyzję w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (postanowieniem z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 468/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę U. P. na ww. decyzję SKO; zaś wyrokiem z 17 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/10, Sąd ten oddalił skargę E. K. na tą decyzję); decyzja Burmistrza Miasta G. z [...] maja 2011 r., znak: [...], nakazująca E. K. wykonanie określonych obowiązków; decyzja SKO w S. z [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], uchylająca ww. decyzję w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; decyzja Burmistrza Miasta G. z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], nakazująca E. K. wykonanie określonych obowiązków; decyzja SKO w S. z [...] stycznia 2013 r., znak: [...], uchylająca ww. decyzję w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], Burmistrz Miasta G. odmówił zobowiązania R. K., D. K. i G. K. do przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...], położonej w G. przy ul. [...] oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że powodem tego rodzaju rozstrzygnięcia jest fakt, że na dzień rozpatrywania sprawy nie dochodzi do naruszenia stosunków wodnych, gdyż jej spływ został zablokowany przez wybudowanie ogrodzenia. Zaskarżoną decyzją SKO w Siedlcach utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ II instancji podniósł, że w niniejszej sprawie w sposób bezsporny wynika, że na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji nie dochodzi do szkody na działce nr [...] na skutek ewentualnych działań podjętych na działce [...], ponieważ na granicy ww. działek wybudowano ogrodzenie betonowe. Zdaniem SKO, skoro postępowanie oparte na art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) doprowadzić ma, w zależności od wyniku ustaleń, bądź do nakazania właścicielowi gruntu dokonania odpowiednich czynności bądź też, w przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, do odmowy wydania wobec właściciela gruntu nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 tej ustawy, rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji jest prawidłowe i odpowiada prawu w zastanym i stwierdzonym stanie faktycznym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu U. P., SKO wskazało, że nie ma potrzeby zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu rozpatrzenia zagadnienia prawnego w postaci rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Burmistrzem Miasta G. pod sygn. [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki ogrodzenia wzniesionego i naruszenia stosunków wodnych przez odwołującą na działce nr [...]. Według Kolegium, zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu tego wynika, że przerwanie postępowania i odłożenie decyzji w czasie może odnosić się tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia. W tej sprawie nie mamy do czynienia z wystąpieniem zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione jest wydanie decyzji. Ustosunkowując się do treści odwołania E. K., SKO wskazało, że organ I instancji, wydając w przedmiotowej sprawie decyzję administracyjną, w sposób szczegółowy i dogłębny opisał toczące się postępowanie oraz przeprowadzone czynności dowodowe. Organ odwoławczy, rozpatrując odwołania złożone od decyzji organu I instancji, nie dostrzegł konieczności oraz zasadności przesądzania oraz rozstrzygania, co do tego, na podstawie jakich to działań i przez kogo podjętych miałoby dojść do ewentualnego naruszenia stanu wody na działkach objętych postępowaniem w sytuacji, gdy w sprawie, w dniu wydawania decyzji, brak jednego z istotnych i obligatoryjnych elementów materialnoprawnych w niniejszej sprawie, a mianowicie szkody na nieruchomości, która miałaby być spowodowana naruszeniem stosunków wodnych na działce sąsiedniej. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. P., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z 10 lutego 2015 r. strona skarżąca złożyła wniosek dowodowy, którego przedmiotem jest dopuszczenie dowodu z decyzji SKO w S. z [...] stycznia 2015 r., znak: [...], dotyczącej odmowy zobowiązania właściciela nieruchomości obejmującej działkę o nr [...] do przywrócenia stanu poprzedniego, tj. do rozebrania ogrodzenia tej nieruchomości, od strony nieruchomości o nr [...] oraz urządzeń zapobiegającym szkodom (w sprawie której zapadł przed WSA w Warszawie wyrok o sygn. akt IV SA/Wa 890/15 oddalający skargę; skargę kasacyjną od tego wyroku zarejestrowano pod sygnaturą II OSK 146/16). W ocenie strony skarżącej, powyższa decyzja ukazuje sprzeczność między stanowiskiem SKO w S. zawartym w zaskarżonej decyzji z decyzją znak: [...]. Obie te decyzję według skarżącej, dotyczą tego samego sporu i stanu faktycznego i są wzajemnie powiązane, ale ich jednoczesne wykonanie nie jest możliwe prawnie, ani zasadne merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 218/15, oddalając skargę wskazał, że w art. 29 Prawa wodnego dokładnie określono zakres możliwych do nałożenia nakazów skorelowanych jedynie z wyrządzeniem szkody związanej ze sztuczną zmianą w ukształtowaniu powierzchni gruntu, wpływającej na zatrzymanie, zahamowanie lub przyspieszenie odpływu, albo też na zmianę kierunku odpływu. Oznacza to, że właściciel gruntu niżej położonego zobowiązany jest do znoszenia naturalnego odpływu z gruntu wyżej położonego. Właściciel gruntu nie może także na swoim gruncie przeprowadzać robót, przez które zmieniałby kierunek odpływu zbierającej się na jego gruncie wody ze szkodą dla gruntu niżej położonego. Wynika z tego, że musi zaistnieć związek przyczynowy pomiędzy działaniami prowadzonymi przez dany podmiot, a ich konsekwencjami, które mają postać szkody dla gruntów. Niezbędne jest zatem wystąpienie związku przyczynowego między zmianą stanu wody na gruncie, kierunkiem odpływu znajdującej się w gruncie wody opadowej, kierunkiem odpływu ze źródeł, a szkodą dla gruntów sąsiednich. Związek przyczynowy pełni funkcję przedmiotowej przesłanki odpowiedzialności właściciela gruntu. Stanowi on także podstawę obowiązków wynikających z art. 29 Prawa wodnego. W konsekwencji postępowanie administracyjne może być prowadzone na podstawie ust. 3 tylko wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki – doszło do zmiany stanu wód i zmiana ta spowodowała szkody na gruntach sąsiednich. Wtedy organ może nałożyć obowiązki o charakterze restytucyjnym lub prewencyjnym (por. F. Siemieński: Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125; W. Radecki: komentarz do art. 29 Prawa wodnego [w:] J. Rotko (red.), Prawo wodne. Komentarz, Wrocław 2002, s. 92; wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., II OSK 1538/11; Z. K. Nowakowski: Wpływ gospodarki wodnej na własność ziemi, § 6. Odpływ wód [w:] T. Dybowski, S. M. Grzybowski, Z. K. Nowakowski: Zagadnienia cywilistyczne prawa wodnego, Warszawa 1957, s. 257; A. Szponar: Czyny niedozwolone w kodeksie cywilnym, St. Cyw. 1970, t. 15, s. 37; idem, Rozważania nad odszkodowaniem i karą, PiP 1974, nr 6, s. 27; Komentarz do art. 29 [w:] B. Rakoczy red., Z. Bukowski, K. Szuma, Prawo wodne. Komentarz, LEX 2013, nr 152806; J. Boć i E. Samborska-Boć: Zasady ogólne w ustawie z 2001 r. Prawo ochrony środowiska [w:] J. Boć (red.), Ochrona środowiska, Wrocław 2005, s. 147). W tej zaś sprawie organ nie przesądził czy w przedmiotowej sprawie, przed zmianą ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego, doszło do naruszenia stosunków wodnych i czy istniała konieczność zastosowania regulacji przewidzianych w art. 29 Prawa wodnego. W trakcie administracyjnego toku instancji doszło bowiem do zmiany stanu faktycznego, tj. wybudowania przez skarżącą ogrodzenia pomiędzy działkami, co wynikało zarówno z treści decyzji organu I instancji, jak i też decyzji SKO w S.. Z uwagi na wybudowane ogrodzenie na dzień wydania decyzji nie dochodzi do szkody na działce skarżącej nr [...], na skutek ewentualnych działań podjętych na działce nr [...]. Sąd, odnosząc się do podnoszonej kwestii zawieszenia postępowania, wyjaśnił, że inne toczące się postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce sąsiedniej nie stanowią zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, ponieważ należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2014 r., III SA/Kr 613/14; wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r., II OSK 1559/07; wyrok NSA z 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07). Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, rozpatrywanej przez organy administracyjne nie jest w żaden sposób uzależnione od rozstrzygnięcia postępowania, którego przedmiotem są działania podjęte przez skarżącą. Postępowanie to toczy się bowiem odrębnie od postępowania w niniejszej sprawie. Należy stwierdzić, że zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Zdaniem Sądu, przedmiotowe postępowanie można było prowadzić i zakończyć bez wcześniejszego rozstrzygania zagadnienia związanego z wybudowaniem przez skarżącą ogrodzenia. Konkludując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i oceniony przez SKO w sposób prawidłowy, a uzasadnienie podjętej decyzji w sposób przekonujący wyjaśnia motywy jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę, spełniając tym samym wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła U. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 97 §1 pkt 4 w zw. z art. 140 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której powinna być ona uwzględniona przez to, że organ II instancji nie zawiesił postępowania w sytuacji, w której był do tego zobowiązany z uwagi na istnienie zagadnienia prawnego wymagającego rozstrzygnięcia uprzedniego w stosunku do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadzi do potencjalnego istnienia dwóch decyzji od siebie zależnych, rozstrzygających sprawy w sposób od siebie różny; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. lub art. 138 § 2 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której winna być ona uwzględniona przez to, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w sytuacji, w której powinien albo uchylić tę ostatnią i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 K.p.a.) albo uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty zgodnie z wnioskiem skarżącej, tj. zobowiązać R. K., D. K. i G. K. do przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...] położonej w G. przy ul. [...] oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a to na zasadzie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a.; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez dokonanie przez WSA w Warszawie nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej, a to przez oddalenie skargi w sytuacji, w której winna być ona uwzględniona przy rozważaniu zarzutów stawianych decyzji organowi II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego kwestii zawieszenia postępowania, Sąd I instancji prawidłowo przedstawił istotę zagadnienia wstępnego, jako takiego, bez którego nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie. W tym zakresie ani w doktrynie, ani w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie istnieją żadne rozbieżności. Problem ten nie wymaga więc szerszego przedstawienia. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w tym zakresie istniało jakieś inne stanowisko lub pogląd prawny, który pozwalałby na przyjęcie odmiennego stanowiska w okolicznościach tej sprawy. Wręcz odwrotnie przywołano orzecznictwo (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1698/07), z którego wynika konieczność zaistnienia bezpośredniego związku. W tej zaś sprawie można mówić tylko o pośrednim związku wynikającym ewentualnie z zasad praworządności i budowania zaufania obywatel do organów Państwa. Wskazywana przez stronę skarżącą kasacyjnie inna sprawa dotycząca zalewania sąsiedniej nieruchomości pozostaje o tyle w związku z przedmiotową sprawą o ile obie sprawy nie mogą prowadzić do przeciwstawnych wniosków w zakresie nałożonych obowiązków wynikających z art. 29 Prawa wodnego. Nie jest to zatem związek bezpośredni, a tylko taki pozwalałby na stwierdzenie zaistnienia zagadnienia wstępnego, które uprawniałoby do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Być może działania tego samego organu w obu sprawach powinny być ze sobą skorelowane pod względem nałożonych obowiązków celem przeciwdziałania szkodzie także w zakresie ewentualnego spływu wody ze źródła, jednak na obecnym etapie postępowania nie można odnośnie tej kwestii wypowiedzieć jednoznacznej oceny, ponieważ inna sprawa, na którą powołuje się strona skarżąca kasacyjnie, wymaga dodatkowego wyjaśnienia, co też przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt II OSK 54/15 i II OSK 146/16. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 97 §1 pkt 4 w zw. z art. 140 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Poza tym na obecnym etapie postępowania w niniejszej sprawie nie można było dokonać takiej korelacji obu spraw, z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy. Takiej zmiany nie kwestionuje strona skarżąca kasacyjnie, wprost wypowiadając się w tej kwestii. Jednak zarzut skargi kasacyjnej co do orzeczenia przez organy obu instancji zgodnie z wnioskiem skarżącej o zobowiązanie R. K., D. K. i G. K. do przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...] pomija zupełnie treść art. 29 Prawa wodnego. Jak trafnie wskazywał Sąd I instancji, niezbędne jest wystąpienie związku przyczynowego pomiędzy spływem wody z sąsiedniego gruntu, a szkodą na gruncie, na który taka woda spływa. W tym zakresie Sąd I instancji przywołał obszerne wywody z powołaniem się na stanowisko doktryny. W skardze kasacyjnej takiego wywodu Sądu I instancji nie podważono, który w konsekwencji – z uwagi na zmianę okoliczności sprawy, tj. brak wyrządzania szkody na działce skarżącej w wyniku zrealizowanego przez nią ogrodzenia – doprowadził do stwierdzenia, że aktualnie brak jest podstaw do nałożenia na właściciela sąsiedniej nieruchomości stosownych obowiązków w związku z art. 29 Prawa wodnego. Skarżąca nie podważyła bowiem oceny Sądu, zgodnie z którą na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji do szkody na działce skarżącej o nr ew. [...], na skutek ewentualnych działań podjętych na działce o nr ew. [...], nie dochodzi z uwagi na wybudowane ogrodzenie betonowe. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. lub art. 138 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oznacza to, że także ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ brak było podstaw do uwzględnienia skargi skarżącej. Poza tym zarzut ten nie spełnia wymogów z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego wymaga wyjaśnienia czy naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Braki w tym zakresie świadczą o błędnym sformułowaniu zarzutów, co oznacza, że już chociażby z tego względu zarzut ten nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.