II OSK 1917/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. E. i D. E. - wspólników [...] spółka cywilna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Po 840/22 w sprawie ze skargi M. E. i D. E. - wspólników [...] spółka cywilna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 1 września 2022 r., nr SKO.GP.4000.481.2022 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Po 840/22, w ten sposób, że w miejsce określenia strony skarżącej "[...] s.c. [...]", wpisuje "M. E. i D. E. - wspólników [...] spółka cywilna", 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 maja 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 840/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę [...] spółka cywilna M. E. D. E. (strona, skarżący) na decyzję nr SKO.GP.4000.481.2022 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 1 września 2022 r., w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, którzy na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżyli wyrok sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. pozostające w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 p.u.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd kontroli legalności działalności administracji publicznej wskutek wydania orzeczenia wraz jego uzasadnieniem bez zbadania całokształtu okoliczności sprawy co spowodowało bezpodstawne oddalenie skargi; - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., co przejawiało się w braku należytego rozpoznania zarzutów sformułowanych w skardze oraz braku rozpoznania przez Sąd sprawy w granicach skargi, a nadto skutkowało: a) bezprawnym przyjęciem, że po stronie organów nie istniał obowiązek uprzedniego przesłuchania skarżącej kasacyjnie, b) bezprawnym przyjęciem, iż operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo pod względem formalnym i mógł stanowić podstawę ustalenia opłaty planistycznej, przy czym operat szacunkowy w sposób błędy i nierzetelny, a nadto zawierający oceny wykraczające poza wiedzę specjalistyczną biegłego, określa różnicę wartości nieruchomości, a w konsekwencji opłatę planistyczną, c) bezprawnym przyjęciem, iż w sprawie nie było wątpliwości, które należałoby wyjaśnić, d) bezprawnym przyjęciu, że strona skarżąca powinna przedstawić kontr operat, przy czym strona wykazała odpowiednimi dokumentami i zarzutami braki operatu sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania, e) bezprawnym przyjęciu, iż strona nie przedłożyła dokumentów wskazujących na wiedzę specjalną M. E., przy czym zostały one złożone do akt sprawy, w innym wypadku Sąd winien wezwać Stronę do uzupełnienia braków formalnych skargi, f) bezprawnym nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o przeprowadzenie przez organ dowodu z wyliczeń strony, jak również niezwrócenie się do rzeczoznawcy o informacje, co do błędnego opisu nieruchomości, o którym mowa była w odwołaniu; g) bezprawnym przyjęciu, iż strona nie posiada uprawnień do kwestionowania operatu szacunkowego, podczas gdy wnikliwe przeprowadzenie postępowania, w szczególności przesłuchanie strony, doprowadziłoby do ustalenia, iż strona posiada wiadomości specjalne w zakresie wyceny nieruchomości, h) bezprawnym zaakceptowaniu, że w sprawie chodzi o opłatę adiacencką, albowiem organ używa tego określenia naprzemiennie z pojęciem "opłata planistyczna", które to określenia nie są tożsame, a sprostowanie powyższego nie eliminuje wadliwego przyporządkowania wskazanych instytucji prawnych do stanu faktycznego przez organ, - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało nieuwzględnieniem skargi na decyzję organu, mimo iż została ona wydana z naruszeniem art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 2 k.p.a. oraz 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie pomimo tego, iż w postępowaniu przed organem I instancji oraz organem odwoławczym doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 86 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które to naruszenie nie zostało dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, a miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do bezpodstawnego uznania, że wartość nieruchomości wzrosła z uwagi na zmiany w planie zagospodarowania - w oparciu o niemające zastosowania w rzeczywiście zaistniałym stanie faktycznym sprawy przepisy prawa materialnego, czego przyczyną był ustalony wadliwie i z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania stan faktyczny; - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie pomimo tego, iż w postępowaniu przed organem I instancji oraz organem odwoławczym doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. które to naruszenie nie zostało dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, a miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do bezpodstawnego uznania, iż operat szacunkowy jest rzetelny i prawidłowy, przy czym nie wymaga wiadomości specjalnych ocena operatu, która w kontekście uwag zgłoszonych przez skarżącą kasacyjnie, jawi się w sposób oczywisty jako niepełny i nierzetelny; - przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż ustalenie opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego dokonuje się nie tylko w przypadku zmiany przeznaczenia nieruchomości, ale również przez wskaźniki i parametry kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, przy czym przedmiotowe wskaźniki i parametry nie zostały sprecyzowane i ustalone; - przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. § 4 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 Nr 207, poz. 2109), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na odmowie oceny operatu szacunkowego jako nieprawidłowo sporządzonego i nierzetelnego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości i błędnym uznaniu, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości, co zostało ujawnione w postępowaniu przed organem, a następnie przed sądem. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej kasacyjnie spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Mając na uwadze istotę sporu oraz uwzględniając charakter podniesionych zarzutów można odnieść się do nich łącznie, poddając ocenie w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W świetle powyższego przepisu przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty z tytułu "ulepszenia planistycznego" jest wyłącznie wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą planu. Przepis ten nie ogranicza dopuszczalności ustalenia opłaty tylko w przypadku zmiany przeznaczenia nieruchomości. W przypadku uchwalenia planu lub jego zmiany (modyfikacji) może ulec bowiem nie tylko przeznaczenie nieruchomości, ale przy zachowaniu dotychczasowej funkcji - poszczególne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które będą miały wpływ na wartość. Wartość nieruchomości według jej statusu planistycznego (urbanistycznego) kształtowana jest przez dużo więcej elementów, aniżeli tylko samo przeznaczenie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że w przypadku gruntów przeznaczonych pod zabudowę kluczowe znaczenie dla wartości nieruchomości ma analiza chłonności inwestycyjnej gruntów np. wskazująca na to, ile finalnie metrów powierzchni użytkowej lokali może zostać zrealizowane (np. wyrok NSA z 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 947/21, z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1362/23). Analiza przepisu prowadzi do wniosku, że wymagany wzrost wartości nieruchomości ma być wynikiem uchwalenia lub zmiany planu, nie zaś zmiany przeznaczenia terenu. Przeznaczenie jest istotnym elementem stanu faktycznego, ale nie determinuje ono wyłącznie wzrostu wartości. W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ustala się na dzień jej sprzedaży. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmienił się sposób zagospodarowania działki – wskazano dopuszczalny maksymalny procent zabudowy powierzchni działki oraz zmieniono minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek z 10.000 m2 (1 ha) na 2.500 m2. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że w zasadzie kwestionują one ustalenia zawarte w operacie szacunkowym, które zostały zaakceptowane przez organy, jak i Sąd pierwszej instancji. Operat jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednakże ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, tj. należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19, 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19, 7 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2337/22, 4 lutego 2025 r, sygn. akt II OSK 1181/22). Podkreślić należy, że operat szacunkowy jest to dowód o szczególnym charakterze. Został on sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego i podlega ocenie organów oraz sądu zgodnie z przepisami k.p.a., jednakże jednocześnie organy oraz sąd nie mogą ingerować w merytoryczną stronę operatu. Jeszcze raz bowiem należy podnieść, że to rzeczoznawca majątkowy (który legitymuje się stosownymi uprawnieniami zawodowymi, których posiadanie jest warunkiem wykonywania tego zawodu) posiada wiedzę specjalistyczną, której ani strony, ani organy czy sądy nie mogą kwestionować. Podkreśla się jednak w orzecznictwie, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Na podstawie art. 157 u.g.n. o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić każdy, gdyż przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Oznacza to, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych do porównania nieruchomości może nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n. Skarżący nie wystąpili o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego w stosowanej procedurze, a powyższego nie może zastąpić podnoszony przez skarżących argument ukończenia przez skarżącą studiów podyplomowych w zakresie wyceny nieruchomości. Odnosząc się zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, wyjaśnić należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować kontroli kompletności i oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd badający legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, a w istocie do tego sprowadza się zarzut skargi kasacyjnej. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu "wadliwego przyporządkowania wskazanych instytucji prawnych do stanu faktycznego przez organ" czyli – jak podnoszą skarżący zamiennego używania sformułowania "renta planistyczna" i "opłata adiacencka" to wyjaśnić należy, że organ odwoławczy postanowieniem z dnia 3 listopada 2022 r. sprostował oczywistą omyłkę pisarską, a właśnie tryb uregulowany w art. 113 § 1 k.p.a. dotyczy usuwania nieistotnych wad decyzji administracyjnej, przybierających m.in. postać oczywistych omyłek, polegających na widocznym, niebudzącym wątpliwości niewłaściwym użyciu i nie prowadzi do merytorycznej zmiany decyzji. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. sprostowano oczywistą omyłkę w komparycji wyroku sądu pierwszej instancji, gdyż spółka cywilna nie ma zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym. Ponieważ przedsiębiorcami, zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej są wspólnicy spółki cywilnej, to oni jako przedsiębiorcy, związani umową spółki cywilnej, mogą występować jako strona postępowania administracyjnego, a następnie jako strona postępowania sądowego.