II OSK 2/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 553/17 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy sieci wodociągowej oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2017 r., którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez M. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy sieci wodociągowej, uchylono zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] grudnia 2016 r. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Z akt sprawy wynika, że inwestor - Gmina Ł., w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 2011 r. wydane przez Starostę Ł., zrealizował inwestycję polegającą na budowie sieci wodociągowej z przyłączami, trzema hydroforniami oraz zasilaniem energetycznym na terenie obejmującym nieruchomości położone w miejscowości H., w tym na działce o nr [...], stanowiącej własność M. P. oraz działki położone w miejscowości A.. W dniu [...] października 2013 r. Gmina Ł. dokonała zawiadomienia o zakończeniu budowy ww. sieci wodociągowej, składając między innymi wykonaną przez uprawnionego geodetę geodezyjną inwentaryzację powykonawczą, do którego to zawiadomienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...] października 2013 r., nr [...] nie wniósł sprzeciwu. W związku ze zgłoszonymi zastrzeżeniami przez M. P. co do zgodności wykonanych prac budowlanych, związanych z wykonaniem wodociągu przebiegającego przez działkę stanowiącą jego własność, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...] października 2016 r. przeprowadził oględziny działki skarżącego, mające na celu ustalenie faktycznego przebiegu na jej terenie spornego fragmentu wykonanej sieci wodociągowej. Stwierdzono, że teren jest porośnięty roślinnością co uniemożliwia naoczne ustalenie przebiegu wodociągu. Dokonując na dalszym etapie postępowania wyjaśniającego porównania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z projektem zagospodarowania działki, stanowiącym załącznik graficzny do decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę organ I instancji uznał, że trasa sieci wodociągowej w obrębie działki o nr [...] stanowiącej własność M. P. została przesunięta w kierunku wschodnim o ok. 2 m. Mając powyższe na uwadze, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie w sprawie budowy sieci wodociągowej biegnącej przez działkę o nr [...] położoną w miejscowości H., stanowiącej własność M. P. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na poczynione ustalenia, podkreślając, że wobec ukończenia budowy wodociągu oraz 3 - letniego użytkowania tegoż obiektu oraz wskazując na treść art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) organ I instancji uznał, że mimo istotnego odstąpienia przez inwestora od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, wynikającego ze zmiany jego przebiegu, nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie jest możliwe. Czyni to postępowanie w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym, co skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Rozpoznając odwołanie od niniejszej decyzji złożone przez M. P., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy, podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji uznał, że nie pozwalają one na przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie można mówić o istotnym odstąpieniu przez inwestora od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Kryteria normatywne definiujące istotne odstępstwo od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zostały ustalone w art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego, które z dniem 1 stycznia 2017 r. otrzymało nowe brzmienie w wyniku nowelizacji Prawa budowlanego ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców. Dalej organ stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie nie sposób mówić, że zaistniały okoliczności odpowiadające treści art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zakres rzeczowy i funkcjonalny wybudowanego obiektu liniowego jest tożsamy z projektowanym i nie dokonano w nim zmian. Co do zakresu miejscowego (położenia obiektu), powołał przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę), zgodnie z którymi część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu winna zawierać m.in. układ sieci i przewodów uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych. Sformułowania te pozwalają na traktowanie określonych w projekcie rzędnych, wymiarów i odległości jako charakterystycznych, a więc stanowiących pewien punkt odniesienia, typowych, a nie bezwzględnie obowiązujących, choć w przypadkach uzasadnionych, np. dużym zagęszczeniem sieci, przyłączy ("w miarę potrzeby"), czy też ich kolizyjnością rzędne i miejsca mogą mieć charakter bezwzględnie obowiązujących. Dokonując analizy projektu zagospodarowania działki, stanowiącego załącznik graficzny do wydanego pozwolenia na budowę organ stwierdził, że przez działkę nr [...], wzdłuż jej granicy od strony zachodniej i od strony północnej zaprojektowana została sieć wodociągowa. Położenie sieci na działce nr [...] jest orientacyjne, bez wskazania odległości od granic czy innych obiektów. Wybudowana sieć niewątpliwie przebiega przez działkę nr [...], na której została zaprojektowana i nie wychodzi poza zakres projektu zagospodarowania terenu. Zdaniem organu nie można zatem mówić o istotnym odstępstwie w sytuacji, gdy nie zostało wymiarowane usytuowanie i przebieg sieci na tej działce. Nadto organ podniósł, że z przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sieci wodociągowej wynika, że sieć wodociągowa wykonana została zgodnie z projektem zatwierdzonym opinią ZUDP nr [...]. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w przypadku, gdy wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest dalsze prowadzenie postępowania i brak jest podstaw do wydania jakichkolwiek nakazów przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego istnieje podstawa do umorzenia postępowania. W skardze do Sądu skarżący reprezentowany przez radcę prawnego zarzucił naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i dowolne przyjęcie, że dokonane odstępstwa dotyczące przesunięcia sieci wodociągowej nie mają charakteru istotnego, a ponadto nie zbadanie wszelkich okoliczności i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy organ kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji w zakresie przesunięcia sieci wodociągowej. Skarżący podniósł, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 36a ust. 5 Prawa budowanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przesunięcie sieci wodociągowej o około 2 m nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, o którym mowa w tym przepisie, co skutkowało naruszeniem art. 51 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu. Mając to na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 12 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu wyroku, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, poczynionych ustaleń oraz stanowiska organów nadzoru budowlanego, oceniając argumentację Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd stwierdził, że nie jest możliwe czynienie w niniejszej sprawie wiążących ustaleń o nieistnieniu okoliczności z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane na podstawie materiału zebranego do tej pory w aktach administracyjnych. Istotnym uchybieniem jest brak w aktach sprawy projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji jako kluczowego dowodu w sprawie, umożliwiającego ustalenie przebiegu sieci wodociągowej zgodnie z pozwoleniem na budowę. Możliwe jest także ustalenie rzeczywistego przebiegu sieci na działce skarżącego. W tym celu organy winny skorzystać z wszystkich dostępnych środków dowodowych. Organy umarzając postępowanie uchyliły się od dokonania istotnych w tej mierze ustaleń, co przesądza o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Całkiem osobną kwestią jest ocena, czy ewentualne stwierdzone odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego ma charakter istotny w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Czynienie jednak jakichkolwiek wiążących uwag na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne. Dopiero ustalenie w sposób pewny zaistnienia odstąpienia od projektu budowlanego przy realizacji inwestycji na działce skarżącego pozwoli na jego ocenę jako istotnego bądź nieistotnego. W przypadku stwierdzenia, że odstępstwo ma charakter istotny, aktualna stanie się kwestia prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50, art. 51 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego, zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 1017 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W złożonej skardze kasacyjnej podniesiono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który pozbawia zarówno organ, jak i strony postępowania informacji o powodach uwzględnienia skargi, a także brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku, brak wskazań co do dalszego postępowania w wyniku uznania, że czynienie wiążących uwag na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne - co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.  W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie jest możliwe stwierdzenie w niniejszej sprawie, że inwestor naruszył prawo poprzez zmianę przebiegu trasy wodociągu, ponieważ z pozwolenia na budowę nie można ustalić jego projektowanego położenia ze względu na brak określania odległości wodociągu od obiektów w jego otoczeniu. Wobec tego nie jest dopuszczalne określanie przebiegu trasy wodociągu poprzez porównanie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sieci wodociągowej z załącznikiem graficznym do wydanego pozwolenia na budowę. Z projektu zagospodarowania działki, stanowiącego załącznik graficzny do wydanego pozwolenia na budowę wynika jedynie, że przez działkę nr [...], wzdłuż jej granicy od strony zachodniej i od strony północnej zaprojektowana została sieć wodociągowa. Położenie sieci na działce nr [...] jest orientacyjne, bez wskazania odległości od granic czy innych obiektów. W aktach sprawy znajdują się wszystkie dokumenty, które pozwalają sądowi administracyjnemu ocenić legalność decyzji - uwierzytelniona za zgodność z oryginałem kopia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wodociągu oraz stanowiący załącznik do niej projekt zagospodarowania działki. Nie wiadomo, w jakim celu WSA w Rzeszowie żąda całego projektu budowlanego, skoro istotne dla sprawy okoliczności możliwe są do ustalenia na podstawie tych, które już dołączono do akt sprawy administracyjnej dokumentów. Z uzasadnienia wyroku powinno wynikać, dlaczego tak istotne dla Sądu są inne elementy projektu i jakie kluczowe znaczenie mają one dla sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powyższym wymogom nie czyni zadość. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie ma racji Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie możliwość ustalenia przebiegu sieci wodociągowej zgodnie z pozwoleniem na budowę jest oczywista. Brak w projekcie budowlanym zwymiarowania sieci wodociągowej na działce [...] w H., jej położenia w stosunku do granic działki i położonych na niej obiektów budowlanych uniemożliwia organom uznanie, że inwestor w sposób istotny odstąpił od pozwolenia na budowę. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. organ między innymi podniósł, że Sąd I instancji nie wskazał, na czym polegają braki co do ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy, naruszenie reguł postępowania dowodowego czy nieprawidłowe uzasadnienie decyzji. Istotą sprawy jest ustalenie, czy w niniejszej sprawie miało miejsce istotne odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. W aspekcie zakresu miejscowego, czyli położenia obiektu organ wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę). Zgodnie z tymi przepisami część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu winna zawierać min. układ sieci i przewodów uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych. Użycie w powołanym rozporządzeniu pojęć takich jak "charakterystyczne rzędne, wymiary i odległości" czy też "oznaczenia miejsca i rzędnych w miarę potrzeby" pozwalają na traktowanie określonych w projekcie rzędnych, wymiarów i odległości jako charakterystycznych, a więc stanowiących pewien punkt odniesienia, a nie bezwzględnie obowiązujących. Z akt sprawy nie wynika również, aby zrealizowana i użytkowana od 2013 roku inwestycja - sieć wodociągowa przebiegająca przez działkę skarżącego, zagrażała bezpieczeństwu ludzi, mienia, bądź środowiska. Zatem, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., organy nadzoru budowlanego zasadnie wydały decyzję o umorzeniu postępowania wyjaśniając przesłanki rozstrzygnięcia. Wbrew temu, co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w postępowaniu administracyjnym dokonano bezspornych i wyczerpujących ustaleń faktycznych połączonych z wykorzystaniem wiedzy oraz doświadczenia pracowników organu nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne. W stanowiącej przedmiot rozpoznania sprawie spornym jest, czy realizacja przez Gminę Ł. jako inwestora, przedsięwzięcia polegającego na budowę sieci wodociągowej z przyłączami, trzema hydroforniami oraz zasilaniem energetycznym w miejscowości H. i A. nastąpiła z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego w części dotyczącej przebiegu tej sieci przez stanowiącą własność M. P. działkę o nr ewid. [...] położonej w miejscowości H. W złożonej przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skardze kasacyjnej podniesione zarzuty dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy czyli na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przed dokonaniem ich oceny należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynić kilka uwag odnośnie pojęcia "istotnego odstępstwa" od zatwierdzonego projektu budowlanego, którego stwierdzenie może uzasadniać nałożenie na inwestora w postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązków określonych między innymi w art. 51 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy. Właściwe bowiem zdefiniowanie tego pojęcia stanowi podstawę do określenia, jakie organy nadzoru budowlanego winny poczynić ustalenia faktyczne przed wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, a tym samym ocenić wywiązanie się z obowiązków związanych z prowadzonym w sprawie postępowaniem wyjaśniającym, a wynikających z art. 7, art. 77 k.p.a. oraz czy uzasadnienie wydanej w danej sprawie decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, wydanej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jak stanowi art. 36a ust. 5 powołanej ustawy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, 4) zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, 6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia budowy lub przebudowy, które enumeratywnie wymieniono w powołanym przepisie. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i doktrynie, prezentowany jest pogląd, iż stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego wyżej wskazanych parametrów nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstępstwo" w rozumieniu tego przepisu. Podkreślenia wymaga, że to, czy w danym przypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 art. 36a, w tym od projektu zagospodarowania działki lub terenu, ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. Wskazuje się też w orzecznictwie, iż z uwagi na szeroki zakres znaczenia przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji dokonane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne, czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i art. 5 ustawy Prawo budowlane, w tym zasady poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9). Za takim rozumieniem tego przepisu – pozostawiającym organom margines uznaniowości – przemawia wykładania celowościowa tego artykułu (np. wyroki NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1272/09, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1375/11, z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2527/10, z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2287/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 535/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 559/18). Orzekając w przedmiocie istnienia odstępstwa od zatwierdzonego projektu, organ nie może poprzestać wyłącznie na ustaleniu wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. O tym, jaki dane odstępstwo ma charakter, winien bowiem decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie szczegółowych rozważań celem ustalenia, czy występuje odstępstwo, a jeżeli tak, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny, czy też nieistotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany. Kwalifikacja stopnia odstąpienia musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji i wartości wyrażonych w art. 4 i art. 5 powołanej wyżej ustawy. O zakwalifikowaniu stwierdzonych odstępstw, wprowadzonych przez inwestora zmian, decyduje bowiem obok specyfiki inwestycji, zakres stwierdzonego odstępstwa oraz uzasadniony interes osób trzecich (wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1375/11). Warto nadto zaznaczyć, że art. 36a w/w ustawy nie przewiduje swoistej gradacji charakterystycznych parametrów inwestycji. Nie wskazuje, iż określona zmiana o charakterze niewielkim (np. przesunięcie obiektu o kilkadziesiąt centymetrów) jest lub nie jest istotnym odstępstwem. Poza tym, dokonanie kwalifikacji przez projektanta nie ma charakteru wiążącego ani dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, ani dla nadzoru budowlanego. Błędne uznanie przez projektanta, iż odstępstwo ma charakter nieistotny, nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy budowlane przewidzianych przez prawo działań związanych np. z uznaniem, że odstępstwa te należy zakwalifikować do istotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy. Mając powyższe rozważania na uwadze oraz dokonując analizy dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] grudnia 2016 r. uznał, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z naruszeniem zasady wynikającej z art. 7 k.p.a. – zasady prawdy obiektywnej oraz zasady określonej w art. 77 w szczególności § 1, nakładający na organ administracji publicznej obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozważenia całego materiału dowodowego. W szczególności zasadnie Sąd I instancji wskazał, że podejmując próbę ustalenia przebiegu przez działkę nr [...] położonej w H., a stanowiącej własność M. P. sieci wodociągowej według zatwierdzonego projektu budowlanego ograniczył się jedynie do analizy dołączonej do akt decyzji o pozwolenie na budowę i stanowiącego załącznik planu zagospodarowania działki. Organ stwierdził w sposób ogólny, że dokumentacja ta nie pozwala na dokładne określenie projektowanego przebiegu sieci wodociągowej na wskazanej działce. Wskazać jednak należy, że plan zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie w określonej skali, na którą naniesiono planowany przebieg spornej części sieci wodociągowej. Nadto, w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Ł. z dnia [...] października 2013 r., wbrew twierdzeniom organu jak zasadnie uznał Sąd I instancji mogą się znajdować informacje pomocne do ustalenia planowanego przebiegu sieci wodociągowej między innymi przez działkę o nr [...], stanowiącą własność M. P. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji mówi się o przesunięciu sieci o około 2 metry w kierunku wschodnim ze względu na rosnące drzewa. Natomiast analizując załączony do decyzji o pozwoleniu na budowę załącznik graficzny stwierdzić można, że projektowany przebieg sieci wodociągowej omija odznaczony na wskazanej działce pas drzewa. Z ustaleń poczynionych przez organ nie wynika, że dołączony plan zagospodarowania terenu w części dotyczącej działki nie odzwierciedla w tym zakresie stanu faktycznego. Nadto, organ odwoławczy nie ustosunkował się do ustalenia organu I instancji dotyczącego przesunięcia przebiegu sieci wodociągowej na działce o nr [...] o około 2 metry na wschód, które to ustalenie może mieć istotne znaczenie dla udzielenia odpowiedzi na jedno z podstawowych w niniejszej sprawie pytań, czy faktycznie w trakcie realizacji nastąpiło przesunięcie sieci o wskazaną odległość we wskazanym kierunku. Tym samym należy uznać, że dotychczas przeprowadzona analiza zgromadzonego materiału przez organy nadzoru budowlanego w zakresie ustalenia planowanego przebiegu sieci wodociągowej przez działkę o nr [...] jest bardzo ogólna. Nie została oparta na całym materiale dowodowym, jaki można w tym zakresie pozyskać, a którego analiza może być przydatna przy dokonywaniu powyższego ustalenia. Nie do zaakceptowania jest wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko organu, że Sąd I instancji winien przeprowadzić z urzędu dowód z projektu budowlanego i poczynić niezbędne do wyjaśnienia sprawy ustalenia. Sąd, przeprowadzając dowód z dokumentu, może jedynie usunąć pewne wątpliwości wyłaniające się na tle sprawy, ale nie może wyręczać organów w realizacji ich obowiązków procesowych. Przyjęcie takiego rozumienia art. 106 § 3 p.p.s.a., które pozwalałoby na przeprowadzanie dowodów pominiętych w toku postępowania przed organami, kłóciłoby się z podstawowymi założeniami dotyczącymi funkcjonowania administracji publicznej i kontroli sądowoadministracyjnej (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 467/17, Lex 2688035). Wynikająca z art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego nie daje podstaw, aby żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego na okoliczność faktów, których strona nie podniosła we wcześniejszym etapie postępowania, czy też organ nie uznał za niezbędne ich przeprowadzenie do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt. II OSK 1883/17, Lex 2686993). Ponadto, organy nadzoru budowlanego nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń co do sposobu wykorzystywania działki o nr [...], jej zabudowy, a następnie rozważań jaki może mieć wpływ ewentualne przesunięcie sieci wodociągowej na uprawnienia właściciela w stosunku do tej działki (np. na dotychczasowy sposób korzystania, możliwości zabudowy, w tym związanych z budową sieci wodociągowej ograniczeń związanych z jej przesunięciem). Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3742/2018, Lex 2656495). Takiego zarzutu uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można skutecznie postawić. Sąd w sposób zwięzły wskazał na braki w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ, a mające wpływ na wynik sprawy i związane z tym braki w zgromadzonym materiale dowodowym. Pozwala na wskazanie w jakim kierunku i jakie czynności winny przeprowadzić organy do pełnej realizacji zasady wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie pozwala na kontrolę rozstrzygnięcia zawartego w wyroku. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a tym samym na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.