II OSK 2050/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 171/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2021 r., nr 1828/2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "WSA w Warszawie/sąd wojewódzki" wyrokiem z 21 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 171/22 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" z 29 listopada 2021 r., nr 1828/2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Zaskarżonym postanowieniem WINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") nr 188/21 z 1 października 2021 r. wstrzymujące [...] sp. z o.o. w W. roboty budowlane przy rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na terenie działki nr ew. [...]/[...] obr. [...] w m. [...], gm. [...], zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz informujące inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w przypadku legalizacji obiektu oraz o zasadach jej obliczania. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej "skarżąca kasacyjnie" zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła mu: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i podzielenie przez Sąd ustaleń organów administracji publicznej, że instalowanie dodatkowych anten na istniejącym telekomunikacyjnym obiekcie budowlanym stanowi rozbudowę tego obiektu i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jak również brak dokonania jakiejkolwiek analizy parametrów istniejącej wieży antenowej oraz technicznych założeń przedmiotowego przedsięwzięcia, w szczególności wysokości montowanych anten; II. naruszenie przepisów prawa materialnego: a. § 3 pkt 2 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. nr 219, poz. 1864 ze zm., dalej: "rozporządzenie") poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi na gruncie ww. przepisów są wolnostojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolnostojące maszty antenowe i wolnostojące wieże antenowe wraz z urządzeniami na nich zainstalowanymi, podczas gdy zgodnie z literalną wykładnią rozporządzenia tego typu obiektami są wyłącznie same konstrukcje bez urządzeń na nich posadowionych, w związku z czym jakiekolwiek modyfikacje, polegające przykładowo na zainstalowaniu na przedmiotowych obiektach dodatkowych anten nie powodują w żadnym wypadku zmiany parametrów obiektów telekomunikacyjnych, takich jak wysokość, szerokość, itp., a co za tym idzie nie stanowią ich rozbudowy; b. art. 48 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej: "Pr.bud.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przeprowadzone roboty zostały zakończone i nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli, co wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ inwestycja której dotyczy postępowanie korzystała z wyłączenia spod takiego obowiązku na mocy przepisów zawartych w art. 29 w zw. z art. 30 Pr.bud., gdyż dotyczyła zainstalowania na istniejącym obiekcie urządzeń wraz z konstrukcjami wsporczymi, w związku z czym przeprowadzone roboty nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli, co wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę; c. art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 Pr.bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja w postaci zainstalowania pięciu anten sektorowych na istniejącej wieży telekomunikacyjnej nie stanowiła budowli, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem objęte były zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji; d. art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a w zw. z art. 30 Pr.bud. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez skarżącą polegały na instalowaniu urządzeń, w tym instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.; zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kwestią sporną w sprawie jest to, czy roboty budowlane, polegające na montażu dodatkowych 5 anten sektorowych na wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę i dopuszczonej do użytkowania stacji bazowej noszą znamiona "rozbudowy" jako jednej z postaci budowy według art. 3 pkt 6 Pr.bud. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 i 5 oraz 83 ust. 1 Pr.bud. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 Pr.bud. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia zasadnie uznał, że w pełni odpowiada ono prawu i słusznie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na wadliwość zastosowania powołanej normy w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. są nieusprawiedliwione. Organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów, a ustalenia faktyczne poczynione w sprawie były w istocie bezsporne, spór dotyczył jedynie kwalifikacji prawnej ustalonych faktów - charakteru dokonanych robót budowlanych. Stan faktyczny sprawy został szczegółowo ustalony. Z akt sprawy wynika, że inwestor dokonał montażu dodatkowych 5 anten sektorowych. Z protokołu przesłuchania wynika, że były to 2 anteny na I sektorze, 2 anteny na II sektorze wraz ze zmianą typów anten oraz 1 antena na III sektorze, przy czym zastosowano zmianę parametrów technicznych zainstalowanych anten. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej, stanowiącej całość zamierzenia budowlanego. Poprzestał jedynie na poinformowaniu Starostwa Powiatowego w [...], Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Gospodarki Wodnej, Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska i Państwowego Wojewódzkiego Inspektoratu Sanitarnego w [...] odpowiednio o zamontowaniu dodatkowych anten oraz o przystąpieniu do ich użytkowania. Organy administracji publicznej podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła argumentacji, ani dowodów pozwalających zakwestionować przyjęte przez organ ustalenia. Nie ujawniono naruszeń prawa materialnego, jak i nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyjęcie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można także zarzucić organom przekroczenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Za niezasadne uznać należy także zarzuty naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 124 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. Przepisy te wskazują elementy jakie powinno zawierać postanowienie oraz jego uzasadnienie faktyczne i prawne. Zaskarżone postanowienie odpowiada tym wymogom kodeksowym. Skarżąca kasacyjnie w zasadzie nie wyjaśniła na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych regulacji, a jedynie odniosła je do "przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów", do którego to zarzutu Sąd już odniósł się powyżej. Przechodząc do zarzutów prawa materialnego wskazać trzeba, że wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej kasacyjnie w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr.bud., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Jak trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1799/22 (LEX nr 3840737) wskazany przepis wprowadza wyjątek od zasady prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Wyjątek ten nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Regulacja ta może mieć zastosowanie do modernizacji istniejących już konstrukcji urządzeń radiokomunikacyjnych, jeżeli na przykład ma dojść do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach - w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych, czy też w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy czy przebudowy takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej (zob. wyrok NSA z 21 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 539/23, LEX nr 3757591 i powołane tam orzeczenia). Przepisem tym nie są jednak objęte złożone roboty budowlane obejmujące nie tylko instalowanie nowych urządzeń, lecz także deinstalowanie już istniejących urządzeń, na skutek których dojdzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych stacji. Tego rodzaju kumulacja prac budowlanych wykracza poza warunki zwolnienia wynikającego z art. 29 Pr.bud. (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 789/17, LEX nr 2645065). Nie ulega także wątpliwości, że w każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie przeprowadzonych robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego (por. wyroki NSA: z 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1660/10). W analizowanej sprawie, jak zostało to ustalone przez organy, zrealizowane prace dotyczyły stacji bazowej telefonii komórkowej wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę, a doposażenie stacji o nowe anteny sektorowe zmieniło jej parametry użytkowe i techniczne. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przeprowadzone prace doprowadziły do zmiany wartości emisji pola elektromagnetycznego wykraczając poza te wskazane w pierwotnej dokumentacji projektowej oraz miały wpływ na jej konstrukcje. Nie ulega wątpliwości, że instalacja dodatkowych anten sektorowych, w wyniku których doszło do zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem stanowi rozbudowę legalnie istniejącej stacji bazowej (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3991/19, LEX nr 3052047). Skoro ustawodawca nie wymienił wyraźnie w przepisach art. 29 Pr.bud. wykonywania robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, to ich realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z: 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2620/21 i 18 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1607/24). Trafnie zatem uznano, że przedmiotowa inwestycja stanowi całość użytkowo-techniczną i jako taka jest budowlą, a roboty budowlane związane z jej realizacją podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Zrealizowane roboty budowlane nie mieszczą się zatem w kategorii zamierzeń budowlanych, które stanowią wyjątek od art. 28 Pr.bud. i nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym, nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr.bud. w zw. z art. 30 oraz art. 3 pkt 3 Pr.bud. w zw. z art. 28 tej ustawy. Jednocześnie wskazać trzeba, że art. 30 Pr.bud. podzielony jest na ustępy, a skarżąca kasacyjnie nie wskazała dokładnej jednostki redakcyjnej, która jej zdaniem została naruszona. W sprawie nie doszło także do naruszenia § 3 pkt 2 i 9 rozporządzenia. Nie ma bowiem znaczenia powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na definicje "telekomunikacyjnego obiektu budowlanego" i "wolno stojącego masztu antenowego". Definicje te dotyczą tylko budowli jaką jest wolno stojący maszt antenowy w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud. zaś przedmiotowa sprawa dotyczy stacji bazowej telefonii komórkowej, która składa się z masztu i anten sektorowych, na której to stacji bazowej w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor umieścił 5 dodatkowych anten sektorowych w porównaniu do udzielonego uprzednio pozwolenia na budowę. Jako chybiony uznać również należy zarzut kasacyjny naruszenia art. 48 ust. 1 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając powyższe rozważania, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał za zasadne zastosowanie przez organy regulacji zawartych w art. 48 ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. 48 ust. 5 Pr.bud. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w związku z przedmiotową rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę i dopiero wówczas przystąpić do prac związanych z realizacją inwestycji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.