II OSK 2053/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 459/09 w sprawie ze skargi K. P. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną. Pismem z dnia 3 lipca 2006 r. B. i K. P. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (dalej również jako PINB), iż na posesji przy ul. [...] w K. prowadzona jest "nielegalna działalność gospodarcza" w budynkach garażowych, bez wymaganej zmiany sposobu ich użytkowania. W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB ustalił, że na wskazanej posesji w istocie znajduje się budynek warsztatowy, jednokondygnacyjny, murowany, ze stropodachem, pokryty papą. Budynek ma wymiary [...] m x [...] m i usytuowany jest w odległości [...] m od granicy od strony wschodniej i [...] m od granicy od strony południowej. Budynek wybudowano na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w Kielcach (Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego) z dnia [...] lipca 1987 r. (znak: [...]) udzielającej A. i M. R. pozwolenia na budowę budynku warsztatowo-składowego i ogrodzenia od strony ul. [...] na działkach o nr ewidencyjnych [...],[...] i [...]. Zgodnie z projektem budynek miał mieć wymiary [...] m x [...] m, warsztat podręczny do majsterkowania, wiatę i garaż z kanałem. W spornym budynku znajdują się cztery pomieszczenia, użytkowane przez P. H. prowadzącego warsztat naprawy samochodów (dwa pomieszczenia od strony zachodniej) i F. Ł. (pozostałe pomieszczenia od strony wschodniej), służące mu do przechowywania elementów metalowych. W wyniku czynności wyjaśniających ustalono także, iż współwłaścicielami budynku są A. i M. R., natomiast jego użytkownikiem jest J. R. (upoważniony przez właścicieli do reprezentowania ich w postępowaniu przed PINB i wszelkich sprawach związanych z ww. nieruchomością). Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. (nr [...]) PINB nakazał A. i M.R. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku warsztatowo-składowego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...], do stanu zgodnego z funkcją określoną w zatwierdzonym projekcie budowlanym (załącznik do decyzji z dnia [...] lipca 1987 r. znak: [...]). W wyniku rozpoznania odwołania A. i M. R., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako ŚWINB), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując iż rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości (decyzja z [...] sierpnia 2007 r. nr [...]). Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. (znak: [...]), PINB umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo-składowego wybudowanego na działce przy ul. [...] w Kielcach uznając, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Po rozpatrzeniu odwołania K P, ŚWINB decyzją wydaną w dniu [...] sierpnia 2008 r. (znak: [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. W wyniku skargi K.P, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, prawomocnym wyrokiem z dnia 25 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/Ke 524/08), uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu WSA podniósł, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zdaniem WSA dla pełnego i niewątpliwego ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku (w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), konieczne jest wyjaśnienie, czy przeznaczenie na działalność usługową w branży mechaniki pojazdowej oraz na skład materiałów metalowych związanych z maszynami i urządzeniami młyńskimi, przedmiotowego obiektu budowlanego mającego, zgodnie z pozwoleniem na budowę z 1987 r., pełnić rolę budynku warsztatowo-składowego na potrzeby inwestora, spowodowało zmianę wymagań stawianych temu obiektowi przez przepisy dotyczące nie tylko warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska, ale również warunków bezpieczeństwa pożarowego i warunków pracy. Nieprzeprowadzenie analizy przepisów o ochronie przeciwpożarowej pod kątem oceny, czy przeznaczenie przedmiotowego budynku na działalność usługową spowodowało zmianę wymagań stawianych temu budynkowi przez przepisy dotyczące warunków pracy i bezpieczeństwa pożarowego, nie pozwala stwierdzić, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Po ponownym zbadaniu sprawy, PINB w Kielcach, postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. ([...]) nałożył na A. i M. R. obowiązek przedłożenia w terminie do [...] września 2009 r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w dwóch pomieszczeniach budynku położonego w Kielcach przy ul. [...], użytkowanym jako warsztat naprawy samochodów wraz z projektem ewentualnych przeróbek, uzgodnionym z właściwymi organami, z jednoczesnym określeniem, że projekt ewentualnych przeróbek budynku powinien być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną dla przedmiotowego budynku. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K.P.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] ([...]), ŚWINB w Kielcach, na podstawie art. 138 §1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako k.p.a.), umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu wskazał, że postanowienie PINB w Kielcach zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Powołując orzeczenie WSA w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 2440/06) organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie PINB ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest podejmowane stanowi części innego, już toczącego się postępowania, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Zaskarżone postanowienie dotyczy tylko kwestii nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów posiadających charakter dowodowy, a tym samym nie przesądza o merytorycznym sposobie zakończenia sprawy. Powołując z kolei wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r. (sygn. akt II OSK 1407/05) organ wskazał, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisu prawa materialnego, którym w badanej sprawie jest wspomniany art. 81c ust. 2. Jako, że K. P. jest współwłaścicielem działki przy ul. [...] w Kielcach, która jedynie sąsiaduje z działką przy ul. [...] (na której znajduje się sporny budynek), to nie jest on zatem ani właścicielem tego budynku, ani jego zarządcą, ani też nie jest uczestnikiem procesu budowlanego w świetle art. 17 ustawy Prawo budowlane. Tym samym skarżący nie mógł uzyskać przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 81c ust. 2. W związku z powyższym, zażalenie na postanowienie PINB przysługuje tylko stronie, a zażalenie innej osoby (nie będącej stroną) jest niedopuszczalne. Zachodziły zatem przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego. Skargę na powyższe postanowienie do WSA w Kielcach wniósł K.P., zarzucając naruszenie art. 81c ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do odmówienia mu przymiotu strony postępowania. skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy tj. art. 7-10, art. 12, art. 127 § 1, art. 138 § 1, art. 144 k.p.a., poprzez orzeczenie wbrew podstawowym zasadom przepisów postępowania administracyjnego oraz umorzenie postępowania zażaleniowego. Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Ke 459/09), WSA w Kielcach uchylił zaskarżone postanowienie ŚWINB, stwierdził że nie podlega ono wykonaniu do chwili uprawomocnienia się orzeczenia, a także orzekł o kosztach postępowania sądowego należnych od organu na rzecz K.P.. WSA wskazał w uzasadnieniu, iż w myśl art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis ten stanowi kompleksową regulację określającą tryb żądania dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz. Umożliwia przy tym zebranie materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji (postanowienie ma charakter dowodowy). W wyniku zawiadomienia złożonego przez m.in. skarżącego zostało wszczęte przez PINB postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo-składowego. Materiał dowodowy sprawy wskazuje, że K. P.- właściciel sąsiedniej nieruchomości, jest od początku stroną tego postępowania i bierze w nim aktywny udział. To w toku tego postępowania zostało wydane zaskarżone postanowienie, stanowiąc jeden z jego elementów - część postępowania administracyjnego. Zdaniem WSA nie można odmawiać skarżącemu przymiotu strony, a w konsekwencji prawa do złożenia zażalenia na postanowienie dowodowe, traktując je jakby było wydane w odrębnym postępowaniu administracyjnym. K. P., jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, który zarzuca, iż jego nieruchomość jest narażona na negatywne oddziaływanie spornego obiektu budowlanego, jest uprawniony w świetle art. 28 k.p.a. do uczestniczenia w toczącym się postępowaniu w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w charakterze strony. WSA zauważył także, iż pogląd NSA wyrażony w przywołanym w zaskarżonym postanowieniu wyroku z dnia 22 listopada 2006 r. (sygn. akt II OSK 1407/05), dotyczył innej niż w rozpoznawanej sprawie sytuacji procesowej, a więc nie można go odnosić do sprawy niniejszej. Na tle tamtej sprawy zachodziła sytuacja, iż postanowienie w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego miało dopiero wyjaśnić, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, stąd krąg stron postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu był ograniczony. Wyrok WSA w Kielcach został w całości zaskarżony skargą kasacyjną przez organ odwoławczy. Jako podstawę zaskarżenia wskazano przepis art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) zarzucając rozstrzygnięciu WSA: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 71 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przez WSA przepisu, z którego wywodzony jest interes prawny skarżącego, podczas gdy interes prawny tego podmiotu powinien być rozumiany jako istnienie bezpośredniego związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem; 2. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, przez WSA, iż organ administracji bezpodstawnie odmówił skarżącemu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zaznaczył, iż w jego ocenie uzyskany w trybie art. 81c Prawa budowlanego materiał dowodowy może być podstawą do wydania odpowiedniej decyzji. Regulacja tego przepisu (art. 81c ust.2-4) ma charakter mieszany materialno-procesowy, a w zakresie procesowym stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe, umożliwiając organom administracji przerzucenie ciężaru dowodu na uczestników procesu budowlanego tj. właściciela i zarządcę obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1998 r. sygn. akt IV SA 623/96). Jako, że nałożony przez PINB w Kielcach obowiązek oceny technicznej wykonanych robót budowlanych prowadzi do ograniczenia praw podmiotowych adresatów postanowienia (zgodnie z hipotezą przepisu tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy), nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Istoty interesu prawnego należy poszukiwać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której, w określonym stanie faktycznym, organ administracji publicznej może dokonać konkretyzacji uprawnień lub obowiązków podmiotu, bądź podjąć określone czynności. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, który polega na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu, w zakresie jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego. Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Z brzmienia przepisu art. 81c Prawa budowlanego wynika - zdaniem organu - że stroną postępowania administracyjnego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel i zarządca obiektu budowlanego. W sprawie natomiast bezspornym było, iż K. P. nie należy do żadnej z trzech grup podmiotów, stąd też nie mógł uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku oceny technicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty wprawdzie dotyczą obydwu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., jednakże ich istota dotyczy zagadnienia występowania po stronie skarżącego przesłanki interesu prawnego, który umożliwiłby mu zaskarżenie postanowienia PINB z dnia [...] maja 2009 r. Zauważyć należy, iż w kontrolowanej sprawie PINB w dniu [...] grudnia 2006 r. (vide zawiadomienie nr [...]), de facto w wyniku inicjatywy skarżącego, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w Kielcach. Za stronę tego postępowania od początku uznawany był K.P., któremu doręczano korespondencję, a także który korzystał ze środków prawnych m.in. składał odwołania i skargę do WSA w Kielcach. Oczywiście dopuszczenie określonej osoby do udziału w postępowaniu administracyjnym, nie oznacza, iż osoba ta niejako automatycznie legitymuje się interesem prawnym, uzasadniającym jej udział w takim postępowaniu (okoliczność ta podlega weryfikacji). Jednakowoż w ocenie NSA, w przypadku skarżącego przesłanka ta jest spełniona z uwagi na fakt, iż zarzucana przez niego zmiana sposobu użytkowania obiektu, powoduje - w jego ocenie - oddziaływanie na działkę znajdującą się w jego władztwie (chodzi w szczególności o emisję hałasu). Powyższe uzasadnia zatem udział skarżącego w postępowaniu w sprawie, w której badana jest właśnie okoliczność, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, w wyniku której skarżący jest narażony na negatywne oddziaływania. To właśnie w toku tego postępowania - na co wyraźnie wskazał WSA w Kielcach - podjęte zostało w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie. Postanowienie to, mające charakter dowodowy, jest jednym z etapów postępowania głównego i nie należy go traktować jako odrębnego postępowania administracyjnego. Rozumowanie, iż tylko podmioty wymienione w ust. 2 art. 81 c Prawa budowlanego są uprawnione do złożenia zażalenia, o którym mowa w ust. 3 tego artykułu jest chybione. Podkreślić należy, iż sprawa znajduje się na etapie, na którym badane jest, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu przy ul. [...], i jaki wpływ ewentualnie zmiana ta wywiera na okoliczny teren. W postępowaniu tym organ ma zebrać materiał dowodowy i ustalić powyższe okoliczności. Odmowa K.P., właścicielowi działki sąsiedniej, prawa do udziału w kształtowaniu tego materiału, na podstawie którego zapadać będą końcowe rozstrzygnięcia, nie może korzystać z ochrony prawnej. W ocenie NSA może wystąpić sytuacja, iż stronami "postępowania" z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego będą wyłącznie: uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego - taka sytuacja występuje właśnie w powołanej przez organ sprawie o sygn. akt II OSK 1407/05. Stan faktyczny tamtej sprawy jest jednak znacząco różny od sprawy niniejszej (chodzi przede wszystkim o etap postępowania głównego w obu sprawach oraz stosunki własnościowe). W niniejszej sprawie stan faktyczny, co wyraźnie zaakcentował Sąd pierwszej instancji, jest inny od sprawy powołanej przez ŚWINB. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej i w związku z tym oddalił ten środek odwoławczy na podstawie art. 184 p.p.s.a. Pomimo wniosku K. P., Sąd nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, albowiem skarżący nie wykazał, aby poniósł jakiekolwiek ciężary związane z jego udziałem w postępowaniu przed NSA (w postępowaniu tym nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie stawił się także na rozprawie).