II OSK 2134/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 30/20 w sprawie ze skargi J. S. i D. S. na zarządzenie Wójta Gminy Iłowo-Osada z dnia 6 sierpnia 2018 r., nr 35/2018 w przedmiocie gminnej ewidencji zabytków Gminy Iłowo-Osada 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 30/20, po rozpoznaniu skargi D. S. i J. S. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie gminnej ewidencji zabytków Gminy [...]: 1) stwierdził niezgodność z prawem zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...] w części dotyczącej ujęcia w załączniku nr 1 do zarządzenia pod poz. nr [...] nieruchomości położonej w miejscowości K. [...], dz. geod. nr [...], w gminie [...]; 2) zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli D. S. i J. S., wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...] w części dotyczącej ujęcia w załączniku nr 1 do zarządzenia pod poz. nr [...] nieruchomości położonej w miejscowości K. [...], dz. geod. nr [...], w gminie [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Nadto wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - odpowiedzi Wójta Gminy [...] z dnia 5 września 2023 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, na okoliczność braku przedłożenia przedmiotowego zarządzenia do organu nadzoru. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. nr 75, poz. 474 ze zm., zwana dalej: "ustawą zmieniającą"), polegające na błędnej jego wykładni, na skutek której Sąd uznał, że zarządzenie w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków nie jest aktem prawa miejscowego; 2) art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840, zwana dalej: "u.o.z."), polegające na błędnej wykładni pojęcia prowadzenia gminnej ewidencji zabytków i zrównaniu czynności prowadzenia ewidencji z prawotwórczym przyjęciem gminnej ewidencji zabytków; 3) art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, zwana dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), polegające na błędnym ustaleniu, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia z tego względu, iż nie jest ono aktem prawa miejscowego; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1) art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 i art. 90 ust. 1 u.s.g., polegające na braku stwierdzenia nieważności zarządzenia na skutek błędnego uznania, że przedmiotowe zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego, jak również, że przedłożono zarządzenie do organu nadzoru, podczas gdy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz przepisów prawa należało dojść do przekonania, że przedmiotowe zarządzenie kwalifikuje się do stwierdzenia jego nieważności; 2) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), poprzez wydanie rozstrzygnięcia, którego przepis ten nie przewiduje; 3) art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowym zastosowaniu i stwierdzeniu niezgodności z prawem przedmiotowego zarządzenia, podczas gdy właściwe zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 94 ust. 1 zd. ostatnie u.s.g., skutkujący stwierdzeniem nieważności zarządzenia jako aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójta Gminy [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Na wstępie, odnosząc się do redakcji zarzutów kasacyjnych, wyjaśnić trzeba, że skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji (art. 173 p.p.s.a), zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji (w powiązaniu z przepisami, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone). Zredagowane podstawy kasacyjne w znacznej mierze nie uwzględniają specyfiki postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym. Przechodząc dalej, należy zwrócić uwagę na brak jednolitości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w kwestii zaskarżalności gminnych ewidencji zabytków, w których ujmowano określone obiekty podlegające ochronie. Niektóre Składy orzekające za dopuszczalne uznawały skarżenie aktów organów jednostek samorządu terytorialnego polegające na przyjęciu gminnej ewidencji zabytków, najczęściej przyjmujące postać zarządzeń (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) [zob. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2101/21; z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2745/16; postanowienie NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12], inne natomiast uznawały, że, co do zasady, skarga powinna być wnoszona na czynność w przedmiocie ujęcia obiektu w gminnej ewidencji zabytków (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a nie na zarządzenie, bowiem w przypadku włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie zawsze dochodzi do wydania przez organ jakiegokolwiek zarządzenia, włączenie karty adresowej zabytku następuje w oparciu o czynność materialno-techniczną organu, a wydanie zarządzenia potwierdza jedynie dokonanie takiej czynności [zob. wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1166/21; z dnia 27 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1573/22; z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1771/22; postanowienia NSA: z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 335/22; z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21]. Jak wyżej wskazano, zarządzenie w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków traktowano jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., nie zaś jako akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Tym samym nieuprawnione jest stanowisko skarżących kasacyjnie o możliwości kwalifikacji wydanego zarządzenia jako aktu prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym, podziela tę linię orzecznictwa, która opowiada się za przyjęciem, iż przedmiotem skargi powinna być czynność w przedmiocie ujęcia obiektu w gminnej ewidencji zabytków. Wobec tego stwierdza, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że przedmiotem skargi jest akt jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20; z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21). Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w u.o.z., jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy tym należy zaznaczyć, że wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z uchybieniem terminu nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez Sąd I instancji. Ustawodawca w art. 53 § 2 p.p.s.a. przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest to jednak wada skutkująca koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Skutek jaki wywołuje bezskuteczność czynności (art. 146 p.p.s.a.) jest bowiem tożsamy ze stwierdzeniem wydania zarządzenia z naruszeniem prawa (art. 147 p.p.s.a.) - zob. wyroki NSA: z dnia 27 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1573/22; z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1771/22. Zaakcentować z całą mocą natomiast trzeba, że wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionują meriti stanowiska Sądu, który podważył, zgodnie z wolą strony skarżącej, ujęcie w Gminnej Ewidencji Zabytków nieruchomości położonej w gminie [...] w miejscowości K. [...], dz. geod. nr [...], przez pryzmat wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18. Tym samym zredagowane w środku zaskarżenia zarzuty kasacyjne nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Są one bowiem oparte, po pierwsze, na błędnym przekonaniu, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), po drugie, w przypadku nie podzielenia tego poglądu i przyjęciem, że przedmiotowe zarządzenie stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., na wadliwym zastosowaniu dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. Jak wyżej wskazano podstawę prawną zaskarżonego wyroku powinien stanowić art. 146 § 1 p.p.s.a., bowiem przedmiotem skargi jest czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne wspomnieć, na marginesie, że stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W wypadku ustalenia, że wadą zaskarżonej uchwały (zarządzenia) jest istotne naruszenie prawa, a ponadto że upłynął już rok od daty jej (jego) podjęcia, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu niezgodności z prawem wymienionej uchwały (zarządzenia) - zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 147. Tak też postąpił Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, że stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. uchybiono obowiązkowi przedłożenia zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 tej ustawy, przy czym wskazują, że art. 94 ust. 1 u.s.g. nie precyzuje o jakie zarządzenia chodzi, a do treści art. 90 ust. 1 odnosi się jedynie w zakresie terminu. W tym miejscu trzeba dodać, że w myśl art. 94 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2). W odniesieniu do powyższego zauważyć należy, że w doktrynie wskazuje się, że przepis art. 90 u.s.g. przewiduje obowiązek przedstawiania organom nadzoru dwóch rodzajów zarządzeń wójta. Po pierwsze, są to zarządzenia stanowiące przepisy porządkowe (art. 90 ust. 1 u.s.g. in fine) podejmowane na podstawie art. 41 ust. 2 u.s.g., przedkładane wojewodzie. Po drugie, chodzi o zarządzenia objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej, przedkładane temu organowi (zob. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 90). Nadto, wskazuje się, że w literaturze prawa samorządowego, zarówno przed nowelizacją art. 90 u.s.g., która została dokonana przez art. 43 pkt 45 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. nr 113, poz. 984), jak i na gruncie jego aktualnego brzmienia, zwraca się uwagę na fakt, iż komentowany przepis został sformułowany w sposób nieścisły i nieprawidłowy. Zawęża on obowiązek przedkładania uchwał wyłącznie do uchwał rady gminy oraz aktów ustanawiających przepisy porządkowe, stanowionych przez radę gminy w formie uchwały i przez wójta w formie zarządzenia. Zauważa się, że art. 90 u.s.g. jest sprzeczny z art. 91 ust. 1 u.s.g., w którym mowa jest o uchwałach lub zarządzeniach organów gminy (a więc również pozostałych zarządzeniach wójta gminy, które nie ustanawiają przepisów porządkowych) i o doręczaniu takich uchwał, w trybie określonym w art. 90 u.s.g., organowi nadzoru. A także, że fakt ten może ograniczyć skuteczność nadzoru wykonywanego przez wojewodę, ponieważ zarządzenia wójta, inne niż zawierające przepisy porządkowe, sprzeczne z prawem, mogą nie dojść do wiadomości organu nadzorczego. Zdaniem większości teoretyków wskazanej wyżej nieprawidłowości nie można konwalidować przez zastosowanie wykładni rozszerzającej. Odmienne zdanie na ten temat mają Z. Niewiadomski i W. Grzelczak (Komentarz..., s. 79). Postuluje się de lege ferenda, iż należy zmienić treść tego przepisu, aby nie budził on takich wątpliwości oraz podnosi, że sytuację ratuje art. 88 u.s.g. dający wystarczającą podstawę prawną do żądania niezbędnych informacji, w tym również o zarządzeniach wójta gminy (zob. G. Jyż [w:] Z. Pławecki, A. Szewc, G. Jyż, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2012, art. 90). Z tych też względów wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.